經(jīng)濟政策的制定及其交易成本

梁華峰

經(jīng)濟政策制定的目的在于糾正市場失靈，但是任何政府干預(yù)的行為，都需付出交易成本的代價。在經(jīng)濟政策制定的過程中，交易成本常常表現(xiàn)為決策成本、規(guī)模成本、摩擦成本等，降低交易成本有賴于政府角色的匡正和制度對政府行為的限定與規(guī)范。

在現(xiàn)代社會中，政治制度就像市場制度，政治家就像企業(yè)家，公民（選民）就像消費者，選舉制度就像交易制度，選票就像貨幣。在政治市場里，人們建立起契約交換關(guān)系，一切活動都以個人的成本與收益計算為基礎(chǔ)。由于政治制度與市場制度有很多相似性，所以經(jīng)濟學(xué)的許多原理可以用來分析政治決策行為。政府的公共政策特別是經(jīng)濟政策可以看作是政治市場政治交易達成的契約，政策制定被認(rèn)為是一個動態(tài)的博弈過程，面臨著對立信息、激勵和約束行為等系列問題。因此，本文嘗試從交易成本的視角來研究政府經(jīng)濟政策制定中的各種問題。

經(jīng)濟政策制定的目的

政府經(jīng)濟政策的目的在于糾正市場失靈。Stiglitz認(rèn)為，市場失靈包括八個方面：自然壟斷和壟斷，公共品，外部效應(yīng)，不完善的市場，信息的不足，失業(yè)、通貨膨脹及失衡，再分配，優(yōu)效品。在新古典經(jīng)濟學(xué)的分析框架中，政府作為“市場失靈”的救治者而取得了合理的存在。其中，政府的經(jīng)濟政策是政府用來糾偏市場失靈的有力工具。政府實施宏觀經(jīng)濟政策，主要是財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等，以解決失業(yè)、通貨膨脹與經(jīng)濟失衡等問題。如通過財政轉(zhuǎn)移支付政策、累進稅制等措施來改善地區(qū)經(jīng)濟的不平衡發(fā)展，控制貧富差距；通過貨幣政策的實施來遏制通貨膨脹；以及通過產(chǎn)業(yè)政策來調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)升級、引導(dǎo)投資、促進出口等。根據(jù)Stiglitz的“非分散化基本定理”，我們可以得出結(jié)論，即沒有政府干預(yù)，就不能實現(xiàn)市場的有效配置。

因此，糾正市場失靈，政府責(zé)無旁貸。但有一點必須強調(diào)的是，政府經(jīng)濟政策對經(jīng)濟干預(yù)所起的輔助性作用，只能由彌補市場失靈或不足而決定。原因在于，政府在糾正市場失靈的同時，同樣也產(chǎn)生了政府失靈。政府在經(jīng)濟政策制定的過程中，同樣也產(chǎn)生了交易成本。

經(jīng)濟政策制定過程中的交易成本

關(guān)于交易成本，有各種各樣的理解。以張五常為代表的經(jīng)濟學(xué)家主張從人類制度的角度來認(rèn)識交易成本。在他們看來，交易總是發(fā)生在一定的自然環(huán)境與社會背景之中，它存在于兩個或兩個以上的個體之間，其必然包含自然、歷史和人類發(fā)展進程中所形成的秩序或規(guī)則，這便引發(fā)了制度成本。張五常認(rèn)為：“交易成本就可以看作是一系列制度成本，包括信息成本、談判成本、擬定和實施契約的成本、界定和控制產(chǎn)權(quán)的成本、監(jiān)督管理的成本和制度結(jié)構(gòu)變化的成本”。他進一步指出：“所有的組織成本都是交易成本，分析經(jīng)濟組織的交易成本方法，可以從幾個參與者擴展到‘政府甚至國家本身”。Williamson把交易成本解釋為：不同治理結(jié)構(gòu)下為完成任務(wù)而進行計劃、協(xié)調(diào)以及監(jiān)督的比較成本。North首先“把交易成本分析推廣到政治交換中”，Vira區(qū)分了經(jīng)濟交易成本與政治交易成本，而Dixit則提出了經(jīng)濟政策制定過程中較為完整的政治交易成本的分析框架。

正如任何企業(yè)家都不能忽略產(chǎn)品成本與收益兩個方面一樣，政府在制定經(jīng)濟政策時同樣需要考慮政策運行的交易成本和社會收益，而且衡量政府經(jīng)濟行為的優(yōu)劣也取決于這兩者之間存在的一定的比例關(guān)系，即主要是看它能否以較少的社會成本取得各種具實際成效的社會收益。經(jīng)濟政策運行的交易成本體現(xiàn)在政策的制定、執(zhí)行以及政策的效應(yīng)等各個方面和階段，常見的交易成本包括：

決策成本。政府作為社會公共權(quán)力的執(zhí)掌者，是制定經(jīng)濟政策的主體。就多數(shù)國家而言，經(jīng)濟政策的制定總的來講都會不可避免受到各級最高決策者的影響，同時也是各個政府部門之間爭論、交鋒和博弈的過程。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，政府許多經(jīng)濟政策一拖再拖，遲遲不能出臺，政府不僅需要消耗大量的時間和精力去調(diào)停、平衡各方的利益，而且在多種權(quán)力和壓力的較量中政府很難保證從最優(yōu)的角度去合理安排、調(diào)整經(jīng)濟活動。當(dāng)前我國政府的決策成本出現(xiàn)上升的趨勢，相當(dāng)部分是由于具有政治色彩的討價還價造成的。正是經(jīng)濟決策過程本身存在的諸多弊端，給政府經(jīng)濟管理中的“尋租”活動有機可尋，更加重了政府正確決策的難度。

規(guī)模成本。隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟事務(wù)的日益繁雜，政府對國民經(jīng)濟的干預(yù)與管理導(dǎo)致各國政府權(quán)力的上升和政府基礎(chǔ)的擴大，然而，政府在實施多項經(jīng)濟政策的同時，并不一定意味著政府機構(gòu)設(shè)置和人員編制必須相應(yīng)膨脹。一些現(xiàn)代行政學(xué)者從政治成本的角度分析了政府規(guī)模的大小問題。他們認(rèn)為，政府為了執(zhí)行某項政策而做出的政府性安排在得到社會公眾的接納后，其所推廣的政治成本就會下降，在實施另一個政策方案時，不必另外設(shè)置一套機構(gòu)和人員編制，可以相對便宜地轉(zhuǎn)移到這一政策方案的使用上。不斷龐大臃腫的政府非但會增加政府執(zhí)行經(jīng)濟政策的社會成本，而且會引起社會公眾的不滿。

摩擦成本。經(jīng)濟政策在運行過程中出現(xiàn)的走樣和耗損，有時可能是由于政策間的摩擦和碰撞引起的。政府為了縮小實際的政策效果與原來政策目標(biāo)間的差距而在政策施行中付出的代價，即是由政策沖突產(chǎn)生的摩擦成本。政府系統(tǒng)為了維護政策原則的權(quán)威性和一致性，必須在政策實施過程中做出再一次的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，以糾正以往政策運行中的偏差。由于政策摩擦在相當(dāng)范圍內(nèi)存在，一些本來在局部范圍內(nèi)可以解決的問題，卻波及到整體，有時不得不迫使政府系統(tǒng)付出高昂的代價，在全國展開統(tǒng)一行動。

風(fēng)險成本。體現(xiàn)政府意志的經(jīng)濟政策，在實施過程中，會產(chǎn)生多種政策效應(yīng)。它既可能產(chǎn)生推動社會進步和發(fā)展的正效應(yīng)，也會伴隨著出現(xiàn)給社會帶來問題與矛盾的負(fù)效應(yīng)。因而，不僅要現(xiàn)實地分析經(jīng)濟政策制定和執(zhí)行過程的成本狀況，而且要在政策正式出臺之前對政策可能產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)進行社會成本估價。由此產(chǎn)生的交易成本，我們稱之為“風(fēng)險成本”。當(dāng)風(fēng)險成本大于實施該政策而獲取的利益，人們就會傾向于選擇放棄；當(dāng)風(fēng)險成本小于實際獲利時，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，采取相應(yīng)措施，努力降低風(fēng)險成本。

規(guī)范成本。現(xiàn)實中的經(jīng)濟政策不像人們想象的那樣，在理想狀態(tài)中發(fā)揮著它應(yīng)有的功能。它不僅會受到多種社會因素的干擾和影響，而且會因此改變或扭曲其固有的功能。由于現(xiàn)實中的經(jīng)濟政策受社會制約存在不同程度的缺陷和問題，那么在實際中就不可能不考慮這些缺陷和問題而盲目地實施經(jīng)濟政策。因而，就需要政府在制定和執(zhí)行經(jīng)濟政策的同時，加強法律和制度的規(guī)范和制約，使社會外界因素對經(jīng)濟政策的隨機性影響降到最低限度。盡管這樣可能提高政府管理活動的成本，但從長遠的利益來看，可以避免因缺乏必要的規(guī)范而給社會造成更大的損失。

經(jīng)濟政策制定過程中廣泛存在的交易成本，決定了政治市場的運作需要有一套行之有效的規(guī)則，以此來降低各種各樣的交易成本。例如，規(guī)范化的立法程序、嚴(yán)格的司法與審判制度、候選人或行政官員財產(chǎn)與收入的公開化、行政官員的任期限制以及目標(biāo)責(zé)任制、對于政治活動的新聞輿論監(jiān)督制度等各類規(guī)章的建立與健全，都會有助于消除權(quán)力濫用與權(quán)力商品化現(xiàn)象。

降低經(jīng)濟政策制定中交易成本的思考

由于忽略交易成本的存在，往往導(dǎo)致政府的某些經(jīng)濟政策在市場的某些局部的失靈。這就意味著，政府在糾偏市場失靈的同時，未能有效克服市場失靈，反而阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，從而導(dǎo)致經(jīng)濟關(guān)系扭曲、市場缺陷與混亂加重，以致社會資源最優(yōu)配置難以實現(xiàn)。因此，在政府經(jīng)濟政策的制定過程中，政府一方面能夠在某種程度上調(diào)節(jié)市場運行，彌補市場缺陷，糾正市場失靈；另一方面，政府并不是萬能的，政府的行為亦有其局限性，同樣會失靈或失敗。因此，必須認(rèn)識市場經(jīng)濟條件下政府行為的限度或局限性問題，確定并履行好政府的職能和角色，明確政府的權(quán)力范圍，規(guī)范政府的行為準(zhǔn)則，降低經(jīng)濟政策制定中的交易成本。

進行憲制改革。新制度經(jīng)濟學(xué)家和公共選擇理論家認(rèn)為，政府失靈應(yīng)該從現(xiàn)行體制上找原因，從制度創(chuàng)新上找對策，要克服政府干預(yù)行為的局限性及避免政府失靈，最關(guān)鍵的是要進行憲制改革。政府制度的缺陷，根源于對權(quán)力的壟斷和對公共物品供給的壟斷。壟斷使公共物品無法象私人物品那樣，通過市場競爭來實現(xiàn)供求均衡和價格（稅種稅率）均衡。公共物品并非越多越好，也存在一個質(zhì)量問題和供求均衡問題。一旦發(fā)生質(zhì)量低劣和過多過濫，就會造成社會性災(zāi)難和資源的巨大浪費。長遠來說，要建立起對政府稅收和支出加以約束的機制，建立起市場力量和社會力量對于政府的約束機制，以抑制政府規(guī)模的過度增長和機構(gòu)膨脹。衡量政府機構(gòu)改革成功與否，表層面上看是機構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量的精簡，但關(guān)鍵在于：第一，政府的職能轉(zhuǎn)變是否到位；第二，對于政府?dāng)U張的約束機制是否建立并且有效。

政治市場上需要對權(quán)力制衡與監(jiān)督，以防止權(quán)力的濫用。在通常的商品生產(chǎn)中，由于企業(yè)的財產(chǎn)所有權(quán)很明確，財產(chǎn)所有者可以通過出售股票的方式避免其財產(chǎn)因受到代理人濫用而受損的風(fēng)險。此外，財產(chǎn)所有者可以從增值的財產(chǎn)中拿出一部分與代理人分享，以便激勵代理人實現(xiàn)委托人所要實現(xiàn)的目標(biāo)。權(quán)力的共有性使得政治市場上的代理人問題不可能通過出售所有權(quán)避開權(quán)力被濫用的風(fēng)險。政治市場也不存在股份公司那樣的財產(chǎn)的貨幣增值，因此也無法采取利潤分享的方式激勵代理人實現(xiàn)委托人的目標(biāo)。在不存在有效激勵機制的情況下，政治市場上只有對權(quán)力進行制衡與監(jiān)督才能防止權(quán)力的濫用。現(xiàn)代民主政體下行政、司法的相互獨立是一種有效的權(quán)力制衡方式。權(quán)力在任何一個部門的濫用都會受到其他部門的制約，按照權(quán)力運用的范圍與特征實行分層次的權(quán)力監(jiān)督也可以有效地防止權(quán)力被濫用。為了降低監(jiān)督權(quán)力運用的交易成本，需要成立專門性的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)。每一項權(quán)力的運用不僅受到權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督，也受到公眾的監(jiān)督。監(jiān)督與制衡機制的建立使得政治市場雖然無法通過激勵性措施促使代理人積極地實現(xiàn)委托人的目標(biāo)，卻可以通過懲罰手段迫使代理人按照委托人的意愿辦事。

轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府職責(zé)。政府職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)是政府職能的更新問題，主要是政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)變，由強制性行政干預(yù)轉(zhuǎn)向服務(wù)監(jiān)控，解決職能上的錯位、越位問題。服務(wù)行政的公眾取向是公共管理的發(fā)展方向，衡量公共管理成效的標(biāo)志是公眾利益在多大程度、多大范圍得到了保護和增進。在經(jīng)濟管理上，要通過催化的手段進行宏觀調(diào)節(jié)，動員社會的力量推動經(jīng)濟發(fā)展，而不是由政府自己來“劃槳”、來經(jīng)營。掌好舵、不劃槳的政府，不僅不是懶惰的政府，反而是智慧的政府，是力量強大和決策者高明的表現(xiàn)。世界銀行在1997年的世界發(fā)展報告中指出每一個政府的核心使命有如下五項：確認(rèn)法律基礎(chǔ)；保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；投資于基本的社會服務(wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施；保護弱勢群體；保護環(huán)境。

找尋合適的政府角色定位，形成內(nèi)部競爭機制。North的國家模型表明：國家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則，主要是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本規(guī)則。國家有兩個目標(biāo)：既要使統(tǒng)治者租金最大化，又要降低交易費用以使全社會總產(chǎn)出最大化，從而增加國家稅收。兩個目標(biāo)存在沖突，根源在于有效率產(chǎn)權(quán)制度的確立與統(tǒng)治者的利益最大化之間存在著沖突。國家為使收入最大化而為不同集團設(shè)定不同產(chǎn)權(quán)，是一個“帶有歧視的壟斷者”，存在“沒有國家辦不成事，有了國家又會有很多麻煩”的諾思悖論，國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，又是人為經(jīng)濟衰退的根源。因此政府作為生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品的行為主體，所做的許多事情完全可以用更具競爭性的方式進行。政府應(yīng)承擔(dān)調(diào)控者的職責(zé)、公益者的職責(zé)、管制者的職責(zé)、仲裁者的職責(zé)、“守夜人”的職責(zé)。對于公共產(chǎn)品，能由政府供給解決的，決不要政府生產(chǎn)。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的邊界，就是政府、市場、企業(yè)的合理邊界。

引入第三種力量，促進社會與經(jīng)濟的發(fā)展。這里的第三種力量或“第三部門”是指社會性的、獨立的監(jiān)管機構(gòu)，它是獨立于政府、不以營利為目的的社會組織。在市場失靈和政府失靈并存的情況下，更好的解決辦法是引入第三種力量參與社會財富分配過程，對社會與經(jīng)濟的發(fā)展起到促進與平衡的作用。如果說發(fā)達國家的“第三部門”面臨的是“后現(xiàn)代”的問題，那么中國的“第三部門”面臨的則是“現(xiàn)代化”的問題。從這個意義上來說，轉(zhuǎn)型時期的“第三部門”肩負(fù)著更沉重的歷史使命。它的作為，在很大程度上取決于能為社會的平衡與公正做些什么。專家指出，“第三部門”在人權(quán)、環(huán)保以及轉(zhuǎn)型期的社會成員利益維護方面大有作為，可在一定程度上消解我們加速市場化進程或者全球化進程中的弊病。

結(jié)論

經(jīng)濟活動的最終目的是為了提高社會成員的福利水平，而國家參與或不參與經(jīng)濟活動都只是實現(xiàn)目的的手段。事實上，不僅是市場機制廣泛存在著交易成本，作為彌補市場機制的政府機制也同樣面臨著交易成本的困擾。在這種情況下，權(quán)衡政府經(jīng)濟政策的優(yōu)劣，完全可以通過對市場的交易成本與政府經(jīng)濟政策的交易成本之間的比較，來確定政府經(jīng)濟政策的邊界。與此同時，經(jīng)濟政策制定中交易成本理念與分析的引入，旨在促成政府的成本意識，推動政府通過制度創(chuàng)新來規(guī)范政府行為，最大限度地降低交易成本。

（作者單位 北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）