內(nèi)部審計監(jiān)督在招標(biāo)管理實務(wù)中的三個“被”誤區(qū)

朱麗珍 薛向榮 馮義杰

摘 要：建設(shè)單位的招標(biāo)采購業(yè)務(wù)繁多。開展招標(biāo)管理事中審計，旨在加強管理過程的內(nèi)部控制與風(fēng)險控制。要注意在招標(biāo)審計實務(wù)中，內(nèi)部審計人員“被”陷入承擔(dān)招標(biāo)“監(jiān)督人”、“監(jiān)標(biāo)人”、招標(biāo)人代表的三個誤區(qū)，錯位履職，監(jiān)督無效。內(nèi)部審計要按照內(nèi)審準(zhǔn)則，正確定位，審慎履職，發(fā)揮確認(rèn)與咨詢的職責(zé)，才能真正促進單位不斷規(guī)范管理，切實防范風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計監(jiān)督 招標(biāo)管理 “被”誤區(qū)

中圖分類號：F239 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）09-150-02

一、內(nèi)部審計人員在代理招標(biāo)過程監(jiān)督中的三個“被”誤區(qū)

當(dāng)前單位內(nèi)部控制與風(fēng)險管理被越來越多的管理者重視，但是，有些單位混淆了審計監(jiān)督的內(nèi)涵，不恰當(dāng)?shù)匕才呕蜓垉?nèi)部審計人員承擔(dān)招標(biāo)“監(jiān)督人”、“監(jiān)標(biāo)人”，招標(biāo)人代表，如果內(nèi)部審計定位不準(zhǔn)確，覺得盛情難卻沒有以理明示、或迫于行政命令很可能無奈地“被”陷入以下三個誤區(qū)，盡心盡職，卻是錯位、越位不當(dāng)履職。

誤區(qū)一：被安排承擔(dān)代理招標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)督人

有些單位安排內(nèi)部審計人員承擔(dān)代理招標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)督人，要求監(jiān)督招標(biāo)現(xiàn)場開標(biāo)與過程的合法合規(guī)性，過度放大與超越了內(nèi)部審計的職責(zé)?！罢`區(qū)一”現(xiàn)象，會產(chǎn)生監(jiān)督無效。

對招標(biāo)活動監(jiān)督的規(guī)定來自國家法律法規(guī)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：招標(biāo)投標(biāo)活動及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第四條規(guī)定：國務(wù)院發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招標(biāo)投標(biāo)工作，對國家重大建設(shè)項目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督檢查。國務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門，按照規(guī)定的職責(zé)分工對有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督。

例如：房屋和市政工程建設(shè)工程的招標(biāo)活動由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門實施監(jiān)督職責(zé)。相應(yīng)各地招投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督這類建設(shè)工程的招標(biāo)投標(biāo)全過程。通常將國家有關(guān)主管部門派出到開標(biāo)現(xiàn)場的行政監(jiān)督人員簡稱為監(jiān)督人，監(jiān)督招標(biāo)的合法性。顯然，在代理招標(biāo)與自行招標(biāo)中，內(nèi)部審計人員無權(quán)代表國家有關(guān)部門對招標(biāo)過程行使行政監(jiān)督。

誤區(qū)二：被安排承擔(dān)代理招標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)標(biāo)人

有些單位安排內(nèi)部審計人員承擔(dān)代理招標(biāo)開標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)標(biāo)人，要求監(jiān)督招標(biāo)現(xiàn)場開標(biāo)與過程的合法合規(guī)性，超出了內(nèi)部審計的職責(zé)?！罢`區(qū)二”現(xiàn)象，會造成業(yè)務(wù)“越位”。

對于“監(jiān)標(biāo)人”這一表述，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《招投標(biāo)實施條例》沒有提及。在實踐中，一般指招標(biāo)項目開標(biāo)時監(jiān)督過程、維護評標(biāo)秩序的專業(yè)人員。如果嚴(yán)格尋找監(jiān)標(biāo)人身份的法規(guī)出處，在水利部頒發(fā)的《水利工程建設(shè)項目監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（水建管〔2002〕587號）中第四十五條規(guī)定：開標(biāo)工作人員至少有主持人、監(jiān)標(biāo)人、開標(biāo)人、唱標(biāo)人、記錄人組成。可以看出，監(jiān)標(biāo)人是與主持人、開標(biāo)人、唱標(biāo)人、記錄人并列的招標(biāo)工作人員。

監(jiān)標(biāo)人要熟知招標(biāo)項目情況、招標(biāo)規(guī)定與程序，維護招標(biāo)現(xiàn)場紀(jì)律與秩序，保障招標(biāo)公開、公平、公正進行。實踐中，代理招標(biāo)時，監(jiān)標(biāo)人一般由招標(biāo)代理機構(gòu)負(fù)責(zé)該項目的項目經(jīng)理擔(dān)任。自行招標(biāo)時，監(jiān)標(biāo)人由招標(biāo)人負(fù)責(zé)組織招標(biāo)的工作人員擔(dān)任。按照內(nèi)審準(zhǔn)則，內(nèi)部審計人員不得負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)活動的執(zhí)行。所以，在代理招標(biāo)與自行招標(biāo)中，內(nèi)部審計人員不得作為監(jiān)標(biāo)人，“越位”開展招標(biāo)業(yè)務(wù)工作。

另外，實務(wù)中還有些單位還稱監(jiān)標(biāo)人為“見證人”，請內(nèi)部審計人員承擔(dān)代理招標(biāo)過程的“見證人”。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十六條：開標(biāo)時，由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機構(gòu)檢查并公證。招標(biāo)人委托的見證機構(gòu)應(yīng)為獨立于招投標(biāo)人雙方的公證機構(gòu)。內(nèi)部審計機構(gòu)作為招標(biāo)人的內(nèi)部機構(gòu)，無權(quán)承擔(dān)獨立的見證工作。

誤區(qū)三：被安排承擔(dān)代理招標(biāo)的招標(biāo)人代表

有些單位有時認(rèn)為招標(biāo)部門業(yè)務(wù)較多，又希望內(nèi)部審計監(jiān)督招標(biāo)情況，就簡單“二合一”安排內(nèi)部審計人員代表招標(biāo)人參加代理招標(biāo)開標(biāo)現(xiàn)場，要求其監(jiān)管委托代理招標(biāo)過程的合法合規(guī)性。顯然與內(nèi)部審計的定位與職責(zé)不相符。“誤區(qū)三”現(xiàn)象，會造成業(yè)務(wù)越位。

招標(biāo)人代表作為招標(biāo)代理的委托人，需要在招標(biāo)過程中履行招標(biāo)人的權(quán)利與義務(wù)，是招標(biāo)活動的真正組織者。招標(biāo)人與委托招標(biāo)代理機構(gòu)同為招標(biāo)代理合同的平等雙方，需要在招標(biāo)項目中共同履行合同。招標(biāo)人單位的招標(biāo)業(yè)務(wù)部門是招標(biāo)業(yè)務(wù)的管理機構(gòu)，從履行招標(biāo)管理職能、管理招標(biāo)代理行為的角度講，招標(biāo)業(yè)務(wù)部門是招標(biāo)人代表的恰當(dāng)角色。

招標(biāo)代理機構(gòu)接受招標(biāo)人委托，一般承擔(dān)下列全部或部分工作：代擬招標(biāo)公告；代擬投標(biāo)邀請書；代擬資格預(yù)審文件；協(xié)助招標(biāo)人評審?fù)稑?biāo)資格預(yù)審文件；編制和發(fā)出招標(biāo)文件；編制工程量清單；編制標(biāo)底；組織投標(biāo)人踏勘現(xiàn)場、答疑、草擬答疑紀(jì)要；協(xié)助招標(biāo)人或受招標(biāo)人委托依法組建評標(biāo)委員會；協(xié)助招標(biāo)人或受招標(biāo)人委托組織開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)；編制招標(biāo)投標(biāo)情況書面報告；辦理招標(biāo)的備案手續(xù)和有關(guān)事項的公示手續(xù)；代擬合同；約定的其他事項。我們看到，招標(biāo)代理的工作為“協(xié)助”與“代理”，真正的招標(biāo)管理主體還是招標(biāo)人。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十五條規(guī)定：開標(biāo)由招標(biāo)人主持，邀請所有投標(biāo)人參加。第三十六條：開標(biāo)時，由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機構(gòu)檢查并公證。招標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時間前收到的所有投標(biāo)文件，開標(biāo)時都應(yīng)當(dāng)當(dāng)眾予以拆封、宣讀。第三十七條：評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。這些招標(biāo)人的法定組織職能顯然不能由單位內(nèi)部審計機構(gòu)代替招標(biāo)業(yè)務(wù)部門去完成。

二、內(nèi)部審計監(jiān)督是確認(rèn)與評價單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制與風(fēng)險管理

（一）內(nèi)部審計定位

2013年8月，新修訂的《中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則》發(fā)布，自2014年1月1日起施行。本次修訂充分反映了內(nèi)部審計發(fā)展的最新理念。其中：《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》（第1101號）第二條規(guī)定：本準(zhǔn)則所稱內(nèi)部審計，是一種獨立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動，它通過運用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評價組織的業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的適當(dāng)性和有效性，以促進組織完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標(biāo)。第五條規(guī)定：內(nèi)部審計的目標(biāo)、職責(zé)和權(quán)限等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在組織的內(nèi)部審計章程中明確規(guī)定。第六（下轉(zhuǎn)第153頁）（上接第150頁）條規(guī)定：內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員應(yīng)當(dāng)保持獨立性和客觀性，不得負(fù)責(zé)被審計單位的業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的決策與執(zhí)行。

可見內(nèi)部審計是由單位內(nèi)部設(shè)置的內(nèi)部審計機構(gòu)所實施的一種獨立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動。內(nèi)部審計機構(gòu)的職責(zé)來源于單位管理層的委托，是單位內(nèi)部防范風(fēng)險、強化內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價機構(gòu)。

（二）內(nèi)部審計依據(jù)與權(quán)限

單位內(nèi)部審計要遵守《審計法》、《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》等行業(yè)規(guī)定。在工作依據(jù)上，與外部審計最大的不同是：首先要依據(jù)單位內(nèi)部的規(guī)章制度、管理流程及部門職責(zé)等內(nèi)部控制程序。內(nèi)部審計的職權(quán)來源于單位管理層的授權(quán)。國家招標(biāo)法規(guī)明確了招投標(biāo)雙方主體的權(quán)利等，沒有賦予單位內(nèi)部審計在招投標(biāo)中監(jiān)督招標(biāo)代理機構(gòu)、監(jiān)督招標(biāo)過程合法性的權(quán)限與職責(zé)。招標(biāo)代理機構(gòu)與招標(biāo)人是平等的合同雙方，沒有行政隸屬關(guān)系，通過委托代理合同的約定來約束雙方行為。單位內(nèi)部審計機構(gòu)無權(quán)監(jiān)督招標(biāo)代理公司與投標(biāo)方等外部單位的管理行為。

（三）招標(biāo)監(jiān)督職責(zé)

單位可以授權(quán)內(nèi)部審計機構(gòu)對本單位的招標(biāo)管理情況進行審計監(jiān)督，內(nèi)部審計的職責(zé)在單位基本審計制度中明確。既可以開展招標(biāo)管理的專項審計，也可以開展招標(biāo)管理項目的事中審計監(jiān)督，這是單位內(nèi)部的一種內(nèi)控管理行為。審計監(jiān)督與評價的職權(quán)范圍僅限對單位內(nèi)部的管理部門與行為。招標(biāo)管理內(nèi)部監(jiān)督的客體是單位業(yè)務(wù)部門的招標(biāo)管理情況。

單位招標(biāo)管理的審計監(jiān)督實質(zhì)是內(nèi)部監(jiān)督。主要是審查內(nèi)部制度建設(shè)、組織實施、文件管理、合同履約管理等。一般為：審查單位內(nèi)部招投標(biāo)管理制度與流程的合規(guī)性，審查內(nèi)部招標(biāo)制度是否符合國家相關(guān)法規(guī)，任何實質(zhì)違背國家招投標(biāo)法規(guī)的內(nèi)部制度是無效的；審查單位內(nèi)部招標(biāo)管理部門在招標(biāo)過程中是否按照單位內(nèi)部管理制度與流程進行招標(biāo)組織管理；審查單位內(nèi)部招標(biāo)管理部門的招標(biāo)相關(guān)文件是否按照內(nèi)部流程審批、報備以及存檔管理；審查單位內(nèi)部招標(biāo)管理部門對委托代理機構(gòu)的招標(biāo)工作是否按照代理合同進行管理等。通過審查與評價內(nèi)部招標(biāo)管理、內(nèi)部控制及風(fēng)險管理的適當(dāng)性和有效性，敦促進一步規(guī)范招標(biāo)管理、防范管理風(fēng)險。

三、結(jié)束語

內(nèi)部審計機構(gòu)是建設(shè)單位強化內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的監(jiān)督與評價機構(gòu)。充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督職責(zé)、及時防范風(fēng)險是現(xiàn)代企業(yè)管理的合理安排。值得注意的是，根據(jù)中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引精神，業(yè)務(wù)職能部門是業(yè)務(wù)風(fēng)險的第一道防線，內(nèi)部審計或風(fēng)險管理部門是業(yè)務(wù)風(fēng)險的第三道防線。要避免因加強風(fēng)險管理，或放大內(nèi)部審計監(jiān)督職權(quán)，或混淆業(yè)務(wù)管理職能與審計監(jiān)督職能的定位。同時，內(nèi)部審計機構(gòu)要強化國家招標(biāo)法律法規(guī)的研究，在單位進行相關(guān)專業(yè)的解釋，開展必要的咨詢服務(wù)，避免被迫陷于尷尬的三個誤區(qū)，不當(dāng)履職。內(nèi)部審計機構(gòu)要按照內(nèi)部審計準(zhǔn)則，正確定位，審慎履職，發(fā)揮確認(rèn)與咨詢的職責(zé)，才能真正促進單位不斷規(guī)范管理，切實防范風(fēng)險。

參考文獻：

[1] 中國內(nèi)部審計協(xié)會.中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則.2013

[2] 國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會.中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引.2006

（作者單位：朱麗珍，航天時代置業(yè)發(fā)展有限公司 北京 100000；薛向榮，馮義杰，駐七四三廠軍事代表室 山西太原 030000）

（責(zé)編：賈偉）