城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的思考

牛宏

摘 要：2013年11月黨的十八屆三中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于深化改革重大問題的決定》，明確提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是我國農(nóng)村土地改革的一個巨大信號，也為我國廣大農(nóng)村土地市場未來的發(fā)展指明了方向。

關(guān)鍵詞：土地市場 集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場 土地用途 同等入市同權(quán)同價

中圖分類號：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）09-019-02

黨的十八屆三中全會決定提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合土地利用總體規(guī)劃、用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。我國城鄉(xiāng)不動產(chǎn)將進(jìn)入獲得平等權(quán)利和法律保護(hù)時期。

一、建設(shè)用地使權(quán)概念及分類

建設(shè)用地使用權(quán)是我國用益物權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)利，建設(shè)用地使用權(quán)，是指利用土地營造建筑物、構(gòu)筑物和其它設(shè)施的權(quán)利。在我國，由于土地所有權(quán)分國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，因此，建設(shè)用地使用權(quán)也同樣分為國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)。

二、目前我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能的現(xiàn)狀

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地權(quán)能上的不同。我國法律體系中，土地權(quán)利是不動產(chǎn)物權(quán)的重要組成部份，是土地法律制度的核心的內(nèi)容，但是根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能因其所有權(quán)性質(zhì)的不同，差別巨大。國有建設(shè)用地使用權(quán)有期限限制，具有較為完整的權(quán)能，除占有、使用外，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能；2007年3月，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《物權(quán)法》，從基本法的層面上對我國土地權(quán)利體系進(jìn)行了新的劃分和歸類。其中將國有建設(shè)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)單獨(dú)的土地權(quán)利類型，進(jìn)行了單獨(dú)的規(guī)定。

而農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定《物權(quán)法》則沒有相關(guān)的明文說明。同時，集體建設(shè)用地使用權(quán)無期限限制，且其權(quán)能主要現(xiàn)現(xiàn)為占有和使用，其處分權(quán)能受到嚴(yán)格限制，在用途上，禁止集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。這與集體建設(shè)用地的身份和地位決定的，這也為我國集體建設(shè)用地的改革留下了伏筆。

2.目前我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能存在的問題。在我國現(xiàn)階段，相對于完善國有建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能而言，農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能上很不完善。

首先，現(xiàn)行的法律、法規(guī)對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體有著嚴(yán)格的規(guī)定和限制，其主體一般只能由本村農(nóng)民集體及其所屬經(jīng)濟(jì)成員擁有，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資設(shè)立的企業(yè)，只有在法律、行政法規(guī)的允許的個別情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位和個人才可使用。其它形式下的個人和單位進(jìn)行建設(shè)，需要使用集體土地的，須經(jīng)征收轉(zhuǎn)化為國有土地以后才能取得建設(shè)用地使用權(quán)。

其次，我國現(xiàn)行法律對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做了限制性的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移除外。集體建設(shè)用地權(quán)利這種限制性，也因權(quán)利主體的限制導(dǎo)致其只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存續(xù)和行使。集體建設(shè)用地的使用權(quán)是靜態(tài)的用益物權(quán)，同時，集體土地所有權(quán)者和建設(shè)用地使用權(quán)人之間具有一定的身份和依賴關(guān)系。

最后，國家因公共利益需要征收集體土地時，集體建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)服從，產(chǎn)生此種現(xiàn)象這也是由我國現(xiàn)行法律規(guī)定造成的。

三、目前我國農(nóng)村土地制度改革的方向應(yīng)是在建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律中的這種限制規(guī)定已不符合現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的土地價值日益彰顯，迫切需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場。

2011年國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，此項(xiàng)工作的開展是夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要，通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，保障了農(nóng)民的土地物權(quán)，進(jìn)而通過深化改革，還權(quán)賦能，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動力源泉，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

2013年11月中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會發(fā)布了《決定》，在“加快完善現(xiàn)代市場體系”部分，明確提出了建立成鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是農(nóng)村土地改革的一個巨大信號，為我國廣大農(nóng)村土地市場未來的發(fā)展帶來了方向性指引。

1.在法律制度上對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能予以進(jìn)一步的完善。我國國有土地所有權(quán)的權(quán)能是完整的，它是通過法律制度規(guī)定的，將國有土地使用權(quán)的占有、使用、收益的權(quán)利固定給土地使用者，而國家僅僅保留一項(xiàng)對國有土地的處分權(quán)。相對與國有土地使用權(quán)權(quán)能的完善性而言，集體土地所有權(quán)在法律制度受國家相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)，只能在法律、法規(guī)的規(guī)定的范圍內(nèi)行使。在統(tǒng)一、開放的市場經(jīng)濟(jì)中，要求參與的各方生產(chǎn)要素在公平、平等條件下進(jìn)行，農(nóng)村集體土地經(jīng)營性建設(shè)用地作為一種重要的生產(chǎn)要素也不能例外。由于法律的規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，也不得用于單獨(dú)抵押，在法律層面上對農(nóng)村集體土地經(jīng)營性建設(shè)用地限制過多，致使農(nóng)村農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利受到制約，限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的建設(shè)。多年來，我國一些地方正在積極開展農(nóng)村集體建設(shè)用地的探索和改革，諸如廣東、安微、湖北等省份出后出臺了全省性的、相關(guān)的規(guī)定并取得了重要的進(jìn)展，為農(nóng)村集體土地經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能的完善奠定了實(shí)踐的基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的一個亮點(diǎn)，就是進(jìn)一步擴(kuò)大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能。endprint

2.堅(jiān)持與國有土地同權(quán)同價、同等入市的原則?！稕Q定》在深入總結(jié)其他國家相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際情況，提出了我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)于國有土地使用權(quán)實(shí)行同權(quán)同價、同等入市的原則。同權(quán)同價，指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地享有相同的權(quán)能，即在土地的一級市場中集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以明確出讓、租賃、入股。同時，在二級市場中可以進(jìn)行土地使用權(quán)的租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等，這樣在法律層面上為明確、具體地提供了政策的依據(jù)。同等入市，指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以以獨(dú)立的身份進(jìn)入土地的市場，具有與國有建設(shè)用地平等的地位，在不同的市場主體之間、在較大的空間范圍內(nèi)、在多種的用途中參與到土地的市場交易，這樣為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能指明了方向。

3.在實(shí)踐中要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制和堅(jiān)持符合用地規(guī)劃的原則?！稕Q定》明確提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要在實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行用途管制，同時也要堅(jiān)持符合用地規(guī)劃為前提。由于建設(shè)用地不可逆性的特點(diǎn)。在土地資源的優(yōu)化配置過程當(dāng)中，在市場中既要運(yùn)用市這只看不見的手，也要運(yùn)用政府的宏觀調(diào)控這只看得見的手，堅(jiān)持兩手都要抓、兩手都要硬的原則。世界上絕大多數(shù)國家對土地都實(shí)行的是用途管制制度，實(shí)踐證明這是可取的，是確保土地的各種效益，如經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益三者的相統(tǒng)一，是對耕地保護(hù)的重要舉措，更是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。不僅僅國有建設(shè)用地還包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，都要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制和堅(jiān)持符合用地規(guī)劃的原則。

四、完善我國的征地制度改革是重中之重

土地征收是我國建設(shè)用地的主要來源，是國家依據(jù)法律規(guī)定的程序和條件，將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的方式。為了貫徹執(zhí)行十八大報(bào)告提出的要求，切實(shí)解決國家在征地中存在的各種突出的問題，所以在總結(jié)我國現(xiàn)行土地征收的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《決定》指出了深化征地制度改革的方向和重點(diǎn)就是縮小征地范圍，減少對農(nóng)民土地?cái)?shù)量的征收從而在源頭上化解征地造成的糾紛，根據(jù)《憲法》規(guī)定精神，在以后的征地中將征地范圍局限于公共利益范圍內(nèi)，這樣才能為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展提供出更多的空間。才能更好地保護(hù)國家、集體、個人三者之間的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民個人收益。

土地改革尤其是我國農(nóng)村集體土地經(jīng)營性建設(shè)用地的改革已迫在眉睫，《決定》從農(nóng)村開始、從局部開始，以建立城鄉(xiāng)一體土地市場作為總體奮斗目標(biāo)，保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)民生存、共謀農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和高效集約利用。改革必將全面深化，形成公平競爭環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，解決土地管控難問題，為房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制提供重要的市場機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》2013年11月

[2] 國土資源部財(cái)政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于《加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》國土資發(fā)[2011]60號

[3] 高延利.土地權(quán)利理論與方法.農(nóng)業(yè)出版社，2012

[4] 姜大明.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場.人民日報(bào)，2013.12.19

（作者單位：山西省大同市國土資源局南郊分局 山西大同 037001）

（責(zé)編：賈偉）endprint