國(guó)民政府時(shí)期的農(nóng)村控制與權(quán)力異化

楊郁+劉彤

摘 要：經(jīng)歷了清末民初的社會(huì)動(dòng)蕩、權(quán)力更迭，國(guó)民政府對(duì)農(nóng)村的控制以恢復(fù)原有秩序、強(qiáng)化國(guó)家控制為主基調(diào)。通過(guò)實(shí)行地方自治和保甲制度，建構(gòu)了農(nóng)村兩種統(tǒng)治力量，同時(shí)輔以對(duì)農(nóng)會(huì)組織的滲透，將國(guó)家權(quán)力延伸至農(nóng)村。但農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，國(guó)民政府推行的各種制度，實(shí)際效果并不理想，權(quán)威的盈利化和權(quán)力的異化最終導(dǎo)致了國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化，國(guó)民黨的放任和退讓最終削弱了自己在農(nóng)村的政權(quán)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 國(guó)民政府；農(nóng)村控制；農(nóng)民；權(quán)力

中圖分類號(hào)：D0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2014）04-0086-05

國(guó)民黨自成立起，與農(nóng)民的關(guān)系便極其微妙，既不能失去對(duì)農(nóng)民的掌控，又需要農(nóng)民的革命聯(lián)盟支持，從而直接影響著國(guó)民黨對(duì)農(nóng)村控制的方式。作為國(guó)民黨的締造者，孫中山在幾番革命的起落后，更加清醒地認(rèn)識(shí)到國(guó)民黨自身與基層社會(huì)脫節(jié)、特別是沒(méi)有與農(nóng)民建立聯(lián)系的弱點(diǎn)。他在與蘇聯(lián)顧問(wèn)鮑羅廷的談話中，曾提到：“中國(guó)強(qiáng)大的民主革命運(yùn)動(dòng)和擺脫外國(guó)帝國(guó)主義壓迫的斗爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)靠廣大的人民群眾去進(jìn)行，首先是依靠農(nóng)民。迄今我和國(guó)民黨都還沒(méi)有能夠同農(nóng)民建立聯(lián)系，這是國(guó)民運(yùn)動(dòng)中的一大疏忽，主要原因在于本黨黨員的成分?！盵1]不過(guò)資產(chǎn)階級(jí)的革命保守性使孫中山并不認(rèn)同用暴力的方式領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民與地主抗?fàn)?，他認(rèn)為應(yīng)找到一種方法“讓農(nóng)民可以得利益，地主不受損失，這種方法可以說(shuō)是和平解決?！盵1]（527）盡管孫中山對(duì)斗爭(zhēng)路線存有一定的保守態(tài)度，但他迫切希望建立國(guó)民黨與農(nóng)民間的聯(lián)系，把土地交給農(nóng)民，發(fā)動(dòng)農(nóng)民起來(lái)斗爭(zhēng)，改造國(guó)民黨的群眾基礎(chǔ)的意見(jiàn)是合時(shí)宜、極具代表性的。遺憾的是孫中山逝世后，國(guó)民黨高層對(duì)群眾路線存在一些顧慮和政治疑惑，①并最終拋棄了這一路線。

經(jīng)過(guò)軍閥混戰(zhàn)，到1927年國(guó)民黨已掌控了中國(guó)的絕大部分地區(qū)。從國(guó)民黨推行的農(nóng)業(yè)政策來(lái)看，充滿了矛盾性，想建立與農(nóng)民的聯(lián)系，卻又畏懼農(nóng)民。在政策傾向和控制方式上仍以打壓農(nóng)民運(yùn)動(dòng)為主，努力恢復(fù)農(nóng)村原有的秩序，權(quán)力的發(fā)展方向是向下的延伸與強(qiáng)化，以使國(guó)民黨有足夠的資源和精力建設(shè)一支強(qiáng)大的軍隊(duì)和一個(gè)足以嚴(yán)密控制社會(huì)的龐大的官僚機(jī)器。

一、基層政權(quán)的建構(gòu)

在農(nóng)村基層政權(quán)的建構(gòu)上，國(guó)民政府基本沿襲了傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式，一方面實(shí)行地方自治，另一方面全面推行保甲制度。

1928年9月國(guó)民黨通過(guò)的《縣組織法》規(guī)定縣下設(shè)區(qū)，將區(qū)擬定為自治單位?！皡^(qū)置區(qū)公所，設(shè)區(qū)長(zhǎng)一人，管理區(qū)自治事務(wù)，區(qū)長(zhǎng)由區(qū)民選任，并由縣政府呈民政廳備案，區(qū)公所得用助理員，輔助區(qū)長(zhǎng)辦理區(qū)務(wù)，助理員由區(qū)公所遴請(qǐng)區(qū)長(zhǎng)委任之。”[2]形成了縣級(jí)政權(quán)控制下的區(qū)—村（里）—閭—鄰四級(jí)自治體制，后修改為區(qū)—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—閭—鄰，基本符合國(guó)民政府最初設(shè)立區(qū)級(jí)組織的設(shè)想。按照國(guó)民政府的設(shè)想，為了達(dá)到加強(qiáng)農(nóng)村統(tǒng)治、征收財(cái)稅的目的，區(qū)級(jí)組織直屬縣政府，須承擔(dān)“統(tǒng)計(jì)人口、丈量土地、征收賦稅、維護(hù)治安，而且要擔(dān)負(fù)起建設(shè)近代文明基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)：如興辦教育、參與自治、多種經(jīng)營(yíng)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)”。[3]因此介于縣政府與基層農(nóng)村之間，區(qū)公所在農(nóng)村政治中具有特殊的地位，是國(guó)家權(quán)力的一種延伸和半官僚性組織。盡管國(guó)民政府力圖使區(qū)級(jí)組織正規(guī)化，但區(qū)公所里的主要成員多由地方豪紳充當(dāng)或受其操縱，仍然避免不了基層組織魚(yú)肉鄉(xiāng)里、謀取暴利的種種弊端。例如在農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)對(duì)陜西和河南兩省66個(gè)區(qū)長(zhǎng)的調(diào)查中，擁有土地百畝以上的地主在百分之七十左右。南方各省的區(qū)長(zhǎng)也不乏大地主的例子。[4]他們利用征稅的便利榨取錢(qián)財(cái)、剝削農(nóng)民，已成司空見(jiàn)慣之事。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)民政府最基層的農(nóng)村組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)有完成上級(jí)任務(wù)，征收賦稅等責(zé)任。擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的多是擁有一定經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位的農(nóng)村封建勢(shì)力，據(jù)1932年對(duì)無(wú)錫六個(gè)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)性質(zhì)的一項(xiàng)調(diào)查，在235個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)中，大小地主占78.3%，富農(nóng)占13.6%，中農(nóng)僅占8.1%而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)每戶平均有地146.6畝，有地50畝以上的戶數(shù)占全鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)戶數(shù)的64.7%。[4]作為最基層的組織，國(guó)家正是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立了與農(nóng)村之間的聯(lián)系，縣政府、區(qū)政府的政令均須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能落實(shí)。

無(wú)論是區(qū)公所的成員還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，都以“自治”之名把持著農(nóng)村的實(shí)權(quán)，榨取民脂民膏。首先，他們占有大量的土地，并將大部分土地出租給貧苦農(nóng)民，收取高額地租。其次，他們一方面領(lǐng)取薪金，另一方面利用職務(wù)之便向農(nóng)民任意攤派，大肆斂財(cái)，獲得大量的非正式收入。如河南輝縣的第五區(qū)，區(qū)長(zhǎng)陳潛修任意攤派、勒索民財(cái)，全區(qū)全年派款達(dá)12萬(wàn)元左右。最后，以高利貸等資本形式，從農(nóng)民身上吸血。國(guó)民政府時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)具有“地主、商業(yè)資本家和高利貸者三位一體的特性”，這一點(diǎn)已被老一輩學(xué)者李珩先生論證過(guò)。在無(wú)錫第六區(qū)第七區(qū)的調(diào)查顯示，被調(diào)查的34位鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)中，有17位明確地知道是放債的（50%）。他們的放債總額竟達(dá)19100元。[4]這些普遍受過(guò)教育的地方自治力量較之于傳統(tǒng)權(quán)威勢(shì)力，在國(guó)民政府新建制和采取的新政策下，統(tǒng)治的方式并沒(méi)有太大變化，榨取稅費(fèi)和各種攤派仍是主要任務(wù)，只不過(guò)是表現(xiàn)出更加明顯的剝削性，手段更為惡劣。

隨著國(guó)共對(duì)峙升級(jí)，國(guó)民黨為了將國(guó)家權(quán)力滲入農(nóng)村，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的嚴(yán)密監(jiān)控，阻止共產(chǎn)黨在農(nóng)村的勢(shì)力發(fā)展，全面推行了傳統(tǒng)的保甲制。在1932年國(guó)民黨第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議上曾提出“廢自治、興官治、行保甲”，實(shí)行保甲制對(duì)農(nóng)村進(jìn)行控制，但經(jīng)過(guò)國(guó)民黨內(nèi)自治派與保甲派的一番爭(zhēng)論，最后決定融保甲于自治，自治與保甲并用，將保甲作為基層政治機(jī)構(gòu)，納入到國(guó)家行政系統(tǒng)之中。具體來(lái)說(shuō)，在保甲的編排上，仍沿用明清時(shí)期的方法，十戶為一甲，設(shè)甲長(zhǎng)一名，十甲為一保，設(shè)保長(zhǎng)一名，實(shí)行保甲連坐制。保甲長(zhǎng)由保甲內(nèi)的公民推選產(chǎn)生，報(bào)縣政府備案，并受鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長(zhǎng)的監(jiān)督指揮。而實(shí)際執(zhí)行中，擔(dān)任保甲長(zhǎng)的都是當(dāng)?shù)馗粦?、地主、地方頭目，一般農(nóng)民和毫無(wú)家族背景的外地移民不可能擔(dān)任。保甲的職責(zé)除了傳統(tǒng)的維持治安、征收賦稅外，國(guó)民政府時(shí)期又增加了一定的軍事職能，即“保甲制的設(shè)立在自衛(wèi)而不在自治”，[5]防匪、協(xié)助政府剿匪是其重要的一項(xiàng)工作。保甲長(zhǎng)為無(wú)薪供給之職，與清朝完全由地方自己解決經(jīng)費(fèi)有所不同的是，國(guó)民政府時(shí)期的保甲經(jīng)費(fèi)按規(guī)定列入縣預(yù)算，由縣政府撥給，給予其“最低生活及辦公費(fèi)用，以資養(yǎng)廉?！盵6]雖事務(wù)繁雜，但保甲長(zhǎng)并無(wú)自治的職權(quán)，它往往需要既依附國(guó)家權(quán)力，又依附地方紳?rùn)?quán)才得以在農(nóng)村穩(wěn)固地位。在這兩個(gè)權(quán)力中它不僅僅是被動(dòng)受制的，更游走于二者之間，借重這兩種權(quán)力形成自己的庇蔭，大行暗中攤派，中飽私囊，魚(yú)肉鄉(xiāng)民之事。

二、農(nóng)會(huì)組織的重建

在農(nóng)村組織建設(shè)上，國(guó)民黨頒布了《農(nóng)會(huì)法》，將農(nóng)會(huì)作為國(guó)家力量的輔助工具。1930年國(guó)民政府制定的《農(nóng)會(huì)法》首次把農(nóng)會(huì)納入到法律體系中，體現(xiàn)了國(guó)民政府對(duì)農(nóng)會(huì)這一農(nóng)村組織的重視。該法共分九章，三十六條。從農(nóng)會(huì)的設(shè)立、會(huì)員資格、職責(zé)、監(jiān)督、組織程序等方面規(guī)定了農(nóng)會(huì)的基本組織模式。其中第二條明確規(guī)定“農(nóng)會(huì)為法人”，在法律上承認(rèn)了農(nóng)會(huì)的獨(dú)立地位，擁有自主組織、自主發(fā)展的權(quán)利，不隸屬于行政機(jī)構(gòu)。但政府對(duì)農(nóng)會(huì)負(fù)有監(jiān)督之責(zé)，“農(nóng)會(huì)應(yīng)答復(fù)政府自治機(jī)關(guān)之咨詢，并接受其委托”，防止農(nóng)會(huì)有超越法律規(guī)范的行為。農(nóng)會(huì)的職責(zé)上，主要“以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增進(jìn)農(nóng)民智識(shí)，改善農(nóng)民生活，而圖農(nóng)業(yè)之發(fā)達(dá)為宗旨?！薄皯?yīng)指導(dǎo)農(nóng)民及協(xié)助政府或自治機(jī)關(guān)之進(jìn)行：關(guān)于土地水利之改良，關(guān)于種子肥料及農(nóng)具之改良，關(guān)于木之培植及保護(hù)，關(guān)于水旱蟲(chóng)災(zāi)之預(yù)防及救濟(jì)……關(guān)于農(nóng)業(yè)之發(fā)達(dá)改良。”[7]此外，還須向中央及地方政府提出一些改良農(nóng)業(yè)、促進(jìn)發(fā)展的建議。《農(nóng)會(huì)法》對(duì)會(huì)員資格也做了嚴(yán)格的限定。中華民國(guó)人民，年滿27歲，耕種地農(nóng)地面積10畝以上的農(nóng)民，或園地面積在3畝以上的佃農(nóng)均可入會(huì)。非農(nóng)業(yè)者只要是“中等以上學(xué)校畢業(yè)，習(xí)農(nóng)業(yè)者”也可入會(huì)。這些規(guī)定把無(wú)地少地農(nóng)民完全排除在外，背離了國(guó)民黨欲擴(kuò)大在農(nóng)村的群眾基礎(chǔ)的目的。

農(nóng)會(huì)雖是國(guó)民政府認(rèn)可的農(nóng)村民間組織，但它不可能擺脫國(guó)家的控制。首先，農(nóng)會(huì)是在政府的干預(yù)下組建的?！掇r(nóng)會(huì)法》實(shí)施后，普遍出現(xiàn)了入會(huì)率低的現(xiàn)象。農(nóng)民是注重實(shí)際的，當(dāng)一個(gè)無(wú)法預(yù)知和自己的利益關(guān)聯(lián)的農(nóng)會(huì)產(chǎn)生時(shí)，通常會(huì)采取消極的態(tài)度，因此普通農(nóng)民沒(méi)有太多入會(huì)的意愿。更何況農(nóng)會(huì)組織的重要成員是地主、富農(nóng)這樣一些“有閑階級(jí)”，即使普通農(nóng)民入會(huì)也沒(méi)有閑暇關(guān)心農(nóng)會(huì)事務(wù)，而社會(huì)地位上的弱勢(shì)也決定了他們?cè)谵r(nóng)會(huì)中不會(huì)有多少話語(yǔ)權(quán)，因此，農(nóng)會(huì)對(duì)農(nóng)民就更加缺乏吸引力。面對(duì)這種狀況，國(guó)民政府出臺(tái)了一系列政策，強(qiáng)制農(nóng)民入會(huì)，以擴(kuò)大農(nóng)會(huì)的組織基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)這個(gè)時(shí)期的農(nóng)會(huì)主要是在國(guó)民政府的強(qiáng)力推動(dòng)下建立的，自愿原則實(shí)際已被強(qiáng)制所代替。

其次，農(nóng)會(huì)的運(yùn)作始終是在國(guó)民政府的監(jiān)控之下，且必須與政府的農(nóng)村政策相符合。在后來(lái)修改的《農(nóng)會(huì)法》中更是明文規(guī)定“農(nóng)會(huì)不得采用會(huì)員大會(huì)決議的方式而自行解散，清算人員由政府指派，不得由農(nóng)會(huì)選任?！盵8]正式取消了農(nóng)會(huì)的自決權(quán)，將其收歸政府。在抗戰(zhàn)時(shí)期，由于國(guó)土淪喪、人心渙散、經(jīng)費(fèi)短缺，相當(dāng)一部分農(nóng)會(huì)已經(jīng)空殼化或徹底解散，但國(guó)民黨并未放松對(duì)農(nóng)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。為防止共產(chǎn)黨掌控農(nóng)會(huì)，國(guó)民黨進(jìn)一步加強(qiáng)了政府對(duì)包括農(nóng)會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，將社會(huì)部由原來(lái)隸屬于黨部改為隸屬于行政院。還增加了一些戰(zhàn)時(shí)的要求，“強(qiáng)調(diào)農(nóng)會(huì)無(wú)論在戰(zhàn)時(shí)或平時(shí)，都應(yīng)以團(tuán)體力量抗御強(qiáng)敵，保衛(wèi)國(guó)家，同時(shí)協(xié)助政府實(shí)施有關(guān)國(guó)防及生產(chǎn)計(jì)劃等政令?！盵9]國(guó)民政府的干預(yù)，使農(nóng)會(huì)組織有了一定的發(fā)展，但同時(shí)也削弱了農(nóng)會(huì)獨(dú)立“法人”地位，成為國(guó)民政府統(tǒng)治力量在農(nóng)村中的延伸，帶有了某種官僚化色彩。

最后，國(guó)民黨黨員在各級(jí)農(nóng)會(huì)中都占有一定比例，使農(nóng)會(huì)按照國(guó)民黨的政策發(fā)展，踐行黨國(guó)主義。國(guó)民黨為了整合社會(huì)組織力量，為己所用，在各種群眾性組織中，安排了自己的黨員，并頒布了《人民團(tuán)體中黨員組織工作通則》，充分發(fā)揮國(guó)民黨在社會(huì)組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在江西余江縣，縣農(nóng)會(huì)職員9人，黨員人數(shù)5人，正副干事長(zhǎng)均為國(guó)民黨員。[9]（174）在湖南長(zhǎng)沙縣，“1944年全縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)主任均由國(guó)民黨長(zhǎng)沙縣黨部指派國(guó)民黨員擔(dān)任。”[10]隨著國(guó)民黨加強(qiáng)黨務(wù)工作，積極發(fā)展黨員，各級(jí)農(nóng)會(huì)中的國(guó)民黨員比例進(jìn)一步提高，農(nóng)會(huì)已經(jīng)成為施行黨政的組織。

三、國(guó)民政府土地政策的失效

平均地權(quán)是孫中山提出的三民主義之民生主義的主要內(nèi)容，具體做法是“由國(guó)家規(guī)定土地法、使用土地法，及地價(jià)稅法。在一定時(shí)期以后，私人土地所有權(quán)，不得超過(guò)法定限度。私人所有土地，由地主估報(bào)價(jià)值于國(guó)家，國(guó)家就價(jià)征稅，并于必要時(shí)，得依報(bào)價(jià)收買(mǎi)之?！盵11]依據(jù)孫中山平均地權(quán)的主張，1930年6月國(guó)民政府頒布了《土地法》，進(jìn)一步將平均地權(quán)的精神具體化。在《土地法》中詳細(xì)規(guī)定了申報(bào)地價(jià)、征收土地稅的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，即先由地主申報(bào)地價(jià)，經(jīng)政府評(píng)定后確定土地價(jià)值作為征收土地稅的標(biāo)準(zhǔn)，該價(jià)值同時(shí)也是政府征收地主土地時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。作出規(guī)定的用意是防止土地因被投機(jī)性買(mǎi)賣(mài)而惡性漲價(jià)，造成農(nóng)村秩序混亂和土地過(guò)分集中，但從另一角度來(lái)看，卻將地主對(duì)土地的私有權(quán)合法化。在地租方面，《土地法》吸收了1926年國(guó)民黨中央與各省聯(lián)席會(huì)議通過(guò)的“二五減租”②辦法及浙江省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，即不論何種租佃形式，均按照原租額減去25%。減租后，各類地租的租額，一般不得超過(guò)收獲量的30%，最大不得超過(guò)45%。[12]這一規(guī)定對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)該是大有助益的。

但在實(shí)際上，這一《土地法》卻并未得到貫徹落實(shí)。分析其中原因，首先，國(guó)民黨本身并沒(méi)有真正推行這部法令的主觀意愿。國(guó)民黨從來(lái)都不認(rèn)為應(yīng)該改變農(nóng)村的階級(jí)關(guān)系，因而懼怕大規(guī)模的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)。盡管也注意到了農(nóng)民的重要性，但國(guó)民黨實(shí)際的政策和行為都表現(xiàn)出對(duì)地主豪紳的妥協(xié)。而國(guó)民黨代表大地主、大資產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)性質(zhì)也決定了它不可能真地放棄對(duì)土地的控制和對(duì)農(nóng)民的剝削。之所以要制定一部土地法，一方面出于對(duì)孫中山三民主義思想的繼承。另一方面是迫于農(nóng)民對(duì)土地集中、地主加租的不滿。所以《土地法》通過(guò)后，國(guó)民黨以各種理由“推”、“拖”，并不真正施行，不將其落實(shí)。其次，國(guó)民黨缺乏推行這部土地法的能力。《土地法》中有關(guān)土地買(mǎi)賣(mài)、地租方面的規(guī)定限制了地主豪紳對(duì)農(nóng)民的剝削，損害了他們的實(shí)際收益，必然會(huì)受到來(lái)自地主階級(jí)的阻力。早在1927年浙江省開(kāi)始嘗試推行“二五減租”時(shí)，就曾引起過(guò)地主的強(qiáng)力反抗，甚至發(fā)生了縣黨部負(fù)責(zé)人被地主收買(mǎi)的兇手刺傷刺死的極端事件。[12]（737）國(guó)民黨并不想也不可能與地主階級(jí)決裂，失去他們的支持，轉(zhuǎn)而與農(nóng)民結(jié)盟。因?yàn)檗r(nóng)村的政治權(quán)力掌握在地主豪紳的手中，戰(zhàn)時(shí)的征糧繳稅等工作都須依賴他們，損害了他們的利益也勢(shì)會(huì)必影響到自己。此外，中央的政策法律要實(shí)施，須由基層政治機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，其核心人物都是地主豪紳，然而“壓根就不可能指望這些士紳們會(huì)在任何程度上遵循新法令所推行的租賃政策，因?yàn)檫@樣的新法令實(shí)際上會(huì)削弱他們對(duì)農(nóng)民階級(jí)的強(qiáng)力壓制”。[13]

國(guó)民政府頒布的《土地法》雖然本身存在著一些缺陷，不夠完善，但如果能夠得到實(shí)施，也會(huì)在一定程度上改變土地過(guò)分集中、農(nóng)民生活困窘的現(xiàn)狀。事實(shí)上，國(guó)民黨自掌權(quán)以后，農(nóng)業(yè)日漸衰退，土地大量集中在少數(shù)地主、富農(nóng)手中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，占農(nóng)村戶數(shù)5%左右的地主占有40%～50%以上的耕地；占農(nóng)村戶數(shù)3%～5%的富農(nóng)占有15%～20%耕地；而占農(nóng)村戶數(shù)90%的貧雇中農(nóng)等僅占有20%～40%的耕地。[14]而且在一些鄰近大城市的農(nóng)村，有2/3的土地屬于來(lái)自城市的居住的地主，他們只是將“田面權(quán)”交給了耕種者。[13]（199）土地過(guò)分集中，那些無(wú)地農(nóng)民淪為佃雇農(nóng)，便對(duì)國(guó)家沒(méi)有了直接納稅的義務(wù)，使得農(nóng)民對(duì)農(nóng)村政治的實(shí)質(zhì)性參與很少。憑借著土地資源，地主豪紳進(jìn)一步控制了農(nóng)村的權(quán)力，迫使政府聽(tīng)任其對(duì)農(nóng)民的盤(pán)剝。《土地法》沒(méi)有真正實(shí)施，某種程度上可以看作是國(guó)家權(quán)力對(duì)土地豪紳的退讓，這一點(diǎn)在一心與共產(chǎn)黨爭(zhēng)奪政權(quán)的國(guó)民黨身上尤為明顯。因此，國(guó)民政府頒布的《土地法》沒(méi)有產(chǎn)生任何實(shí)際效果，未能改變農(nóng)村階級(jí)關(guān)系現(xiàn)狀，農(nóng)村舊的權(quán)力格局仍然得以存續(xù)，這也契合了國(guó)民政府保守的農(nóng)民斗爭(zhēng)路線和維持既有秩序的初衷。

結(jié) 論

國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期的農(nóng)村仍然擔(dān)負(fù)著資源供給的責(zé)任，也因此國(guó)民黨努力維持著農(nóng)村原有秩序，以保證農(nóng)村資源汲取的順暢和足量。通過(guò)地方自治和保甲制度，國(guó)民政府建構(gòu)了兩種政治力量，并輔以對(duì)農(nóng)會(huì)組織的滲透，將國(guó)家權(quán)力延伸至農(nóng)村。但農(nóng)村政治權(quán)威已經(jīng)開(kāi)始由保護(hù)型向盈利型轉(zhuǎn)化，隨著戰(zhàn)時(shí)各項(xiàng)捐稅日益增加，一些傳統(tǒng)的較有威望的開(kāi)明士紳逐步退出了權(quán)力中心，農(nóng)村依靠社會(huì)關(guān)系、等級(jí)觀念、倫理道德所維系的權(quán)力結(jié)構(gòu)雖然受到不同程度的破壞，但根基依然存在，然而新崛起的一代權(quán)威用以維持秩序的基礎(chǔ)已不再是傳統(tǒng)禮俗，而是簡(jiǎn)化為更為粗暴、直接的方式，靠強(qiáng)權(quán)和暴力攤派各項(xiàng)稅賦，借政府征稅之名，從中漁利，成為以“撈取利益但毫不負(fù)責(zé)任”[15]為特征的盈利型經(jīng)紀(jì)人。國(guó)民政府無(wú)意也無(wú)力改變農(nóng)村的權(quán)力關(guān)系狀況，它對(duì)農(nóng)村盈利型經(jīng)紀(jì)人的保護(hù)與依賴形成了國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”的局面，即“國(guó)家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系——如中國(guó)舊有的盈利型經(jīng)濟(jì)體制——來(lái)擴(kuò)大其行政職能。”[15]（51）正是因?yàn)閲?guó)民黨缺乏對(duì)農(nóng)村變革的信心和勇氣，使其向農(nóng)村擴(kuò)張權(quán)力的計(jì)劃流產(chǎn)，農(nóng)村反而更加遠(yuǎn)離政權(quán)，實(shí)際上被操控于異化的農(nóng)村權(quán)威手中，農(nóng)村權(quán)威的種種盈利行為使農(nóng)民失去了對(duì)現(xiàn)政權(quán)最后一絲希望，國(guó)民黨的放任和退讓最終削弱了自己在農(nóng)村的政權(quán)根基。

注釋：

①由于國(guó)民黨的階級(jí)性質(zhì)和缺乏合適的深入農(nóng)村、聯(lián)系農(nóng)民的人才，一些國(guó)民黨高層擔(dān)心推行群眾路線，共產(chǎn)黨有了過(guò)多接觸農(nóng)民，發(fā)動(dòng)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的機(jī)會(huì)，會(huì)使當(dāng)時(shí)的國(guó)共合作畸形發(fā)展，影響國(guó)民黨的地位。

②這個(gè)限額是以當(dāng)時(shí)中國(guó)普通地租率為收成的50%核減25%計(jì)算，即“二五減租”。

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The Rural Control and Power Dissimilation

in the Nanjing National Government Period

Yang Yu Liu Tong

Abstract： After experienced social unrest and change of the power in the late Qing Dynasty and the early years of the Republic of China， the main tone of the Nanjing National Governments control in the rural areas was recovering the original order and strengthening the state rule. The national government constructed two kinds of rural power through the local autonomy and the Baojia system. At the same time， the establishment of peasant associations helped the government to permeate the ruling power. These measures made the state power enter into rural areas. But the ruling environment in the rural areas had changed. The implementation of ruling system of the national government hadnt received the ideal effect， because it was against by rural authority. The profitable authority and the alienation of power eventually led to the overturning phenomenon and the end of the Nanjing National Government power.

Keywords： The Nanjing National Government； Rural control； Peasant； Power

責(zé)任編輯：宋 奇