瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)狀及流轉(zhuǎn)模式

宋羽　黃益民

【摘 要】本文通過分析瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地的現(xiàn)狀、特點，提出存在的問題，進(jìn)而梳理瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的五種主要模式，探討節(jié)約集約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地的方式。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體建設(shè)用地；現(xiàn)狀；流轉(zhuǎn)模式

1 瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)狀及特點

1.1 瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地利用狀況

瓊海市位于海南省的東北部，該市在農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上既具有海南省農(nóng)村集體建設(shè)用地特點的共性方面，又有它獨特的一方面。通過GIS空間分析，可以看出瓊海市集體建設(shè)用地分布呈現(xiàn)出以下兩個規(guī)律（圖1）：

圖1 瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地分布圖

一方面，整體上西疏東密，西邊與萬寧市、屯昌縣、瓊中縣接壤的會山、石壁、萬泉等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地分布相對稀疏，中部和東部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布相對密集；另一方面，四周疏、中間密，以中心鎮(zhèn)區(qū)向四周呈輻射狀分布，與外界行政區(qū)接壤地點農(nóng)村集體建設(shè)用地分布相對稀疏，會山、石壁、萬泉、大路、長坡、譚門等鄉(xiāng)鎮(zhèn)與萬寧市、屯昌縣、瓊中縣、?？凇⑽牟尤啦课坏霓r(nóng)村集體建設(shè)用地分布相對稀疏，而中南部的塔城、嘉積、龍江、中原、博鰲、陽江等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地分布相對密集，農(nóng)村居民點分布受經(jīng)濟(jì)及政治行政輻射影響明顯。

1.2 瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地特點

1.2.1 人均宅基地面積偏大，農(nóng)村集體建設(shè)用地整治潛力巨大

2010年，瓊海市農(nóng)村人均集體建設(shè)用地344.10m2，僅次于文昌市（598.16m2），在全省居第二位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《海南省集體建設(shè)用地管理辦法（試行）》規(guī)定人均175m2的宅基地審批標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地整治潛力巨大。

1.2.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地呈現(xiàn)出空間地域分布規(guī)律，也呈現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)的特點

瓊海市集體建設(shè)用地分布呈現(xiàn)出整體上西疏東密，以中心鎮(zhèn)區(qū)向四周呈輻射狀分布，沿河流、交通線路、地形地貌分布的地域規(guī)律，與此同時，農(nóng)村集體建設(shè)用地也存在著地方差異，東南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民居建設(shè)質(zhì)量較好，西南部山區(qū)民居建設(shè)自然氣息濃厚，建設(shè)質(zhì)量相對較差。

1.2.3 農(nóng)村居民點富含深厚的文化底蘊，具有旅游資源開發(fā)的獨特優(yōu)勢

瓊海民居既有中原文化的痕跡，又具有南洋文化的特色。瓊海民居一般為磚木結(jié)構(gòu)，木料選用黑鹽、母生等高級木料。僑鄉(xiāng)民居外觀則吸收了國外的建設(shè)元素，如浮雕、柱飾、拱券等。這些民居不僅具有物質(zhì)價值，更具有文化價值和精神價值，為旅游資源的開發(fā)創(chuàng)造了條件。

2 瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的問題

2.1 土地利用相對粗放

造成這一問題的原因有三個：首先，農(nóng)村居民點建筑多為平房，獨門獨院，建筑容積率低，其特有的村防護(hù)林造成“樹環(huán)屋”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了許多空閑地；其次，村民出于對自身條件改善的要求，放棄舊宅基地搬遷至道路交通條件和設(shè)施便利區(qū)域，導(dǎo)致很多村莊不同程度地出現(xiàn)了四周新、中間破、危房荒地有“空心”現(xiàn)象；再次，村民因結(jié)婚等原因已在居住村申請了獨立的建筑，后來繼承了他們父母或親屬生前居住的房屋，導(dǎo)致一戶多宅和房子閑置。

2.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地布局分布分散，缺乏合理規(guī)劃

首先，從瓊海市農(nóng)村居民點分布形式來看，多采用受自然地理氣候和耕作結(jié)構(gòu)影響的“滿天星”式分散空間分布格局，或是受河流、交通線路的條帶性分布，自然格局明顯，新農(nóng)村、村鎮(zhèn)規(guī)劃相對滯后；其次，村莊內(nèi)部的宅基地、空閑地、生活用地、家庭作坊用地等與農(nóng)用地為主的其它用地相互混雜，非農(nóng)建設(shè)用地不能集聚成片；第三，村莊內(nèi)部不同年代、結(jié)構(gòu)的建筑物相互交叉，建筑層次差別大，土地空間利用率低。

2.3 農(nóng)村集體建設(shè)用地基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)設(shè)施不配套，人居環(huán)境較差

由于歷史以及投入不足的原因，農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，功能混雜，一般都沒有上水、排水、垃圾處理等生活基本基礎(chǔ)設(shè)施以及公共活動場所；農(nóng)村宅院中，生產(chǎn)用房與生活用房未能完全分割，人畜不分家，居民點內(nèi)生活垃圾隨處棄置，對農(nóng)民生活產(chǎn)生了不良的影響，一定程度上影響著農(nóng)村的整體面貌。

2.4 “祖宗地”觀念使得農(nóng)村集體建設(shè)用地整治有一定難度

瓊海市是海南省著名的僑鄉(xiāng)之一。祖籍瓊海的海外華僑、外籍華人和港澳臺同胞約有 55 萬人，而地緣觀念、血緣觀念比較強(qiáng)的老一代華僑把大多重視修繕祖屋，有較強(qiáng)的“祖宗地”的觀念，不少外出擇業(yè)致富的農(nóng)民也紛紛效仿，使得區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地整治的 “建新不拆舊”的現(xiàn)象比較普遍，這也導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地整治存在一定難度。

3 瓊海市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式梳理

3.1 就地盤活、自主開發(fā)

自主開發(fā)模式要求建設(shè)項目符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，現(xiàn)狀為建設(shè)用地，依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，報請市人民政府批準(zhǔn)后，可由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自主開發(fā)經(jīng)營，或者流轉(zhuǎn)用于收益穩(wěn)定、有利于促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的經(jīng)營性項目，但不得用于住宅建設(shè)。此類型項目用地適宜選在城市、鎮(zhèn)區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部及有特色旅游風(fēng)情小集鎮(zhèn)，如：嘉積片區(qū)的鄉(xiāng)村精品酒店、度假村、農(nóng)家旅館、陶藝坊、風(fēng)情酒吧街等建設(shè)項目。

3.2 統(tǒng)一征收、轉(zhuǎn)權(quán)讓利

統(tǒng)一征收模式是針對打造“田園城市”而實施的道路、管線、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)以及國家重點建設(shè)的工礦能源項目建設(shè)用地，報請市或者省人民政府批準(zhǔn)后，按照“統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理”原則，通過征收等方式將需要流轉(zhuǎn)的集體土地統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有土地后再進(jìn)入市場，獲得的土地收益大部分歸“農(nóng)戶”所得，國家對轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民進(jìn)行貨幣安置或住房安置，并解決農(nóng)戶的社會保障問題。如博鰲海濱街改造東山街和文化街改造工程。（下轉(zhuǎn)第172頁）

（上接第168頁）3.3 內(nèi)部調(diào)整、本地盤活

這一模式是針對建設(shè)項目不符合土地利用總體規(guī)劃，且現(xiàn)狀為非耕地的農(nóng)用地，參照建設(shè)用地規(guī)模邊界調(diào)整程序，在規(guī)劃建設(shè)區(qū)規(guī)模面積不改變，農(nóng)用地地類平衡的前提下，允許集體建設(shè)用地的位置與邊界在轄區(qū)范圍內(nèi)合理調(diào)整置換，以盤活集體存量建設(shè)用地，優(yōu)化土地空間布局，集約節(jié)約用地。內(nèi)部調(diào)整、本地盤活一般不打破村界或者鎮(zhèn)界為，以貫徹落實瓊海市市委市政府“田園城市”“一鎮(zhèn)一特色、一鎮(zhèn)一風(fēng)情、一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略意圖。

3.4 空間置換、異地建設(shè)

此類模式是針對建設(shè)項目符合土地利用總體規(guī)劃，但是現(xiàn)狀為農(nóng)用地，有特色、有著特別人文、歷史獨特資源優(yōu)勢而又缺少農(nóng)村集體建設(shè)用地的，可以采取空間置換或者通過安排新增集體建設(shè)用地計劃指標(biāo)進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用，保持集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變的方式提供集體建設(shè)用地。該類型建設(shè)項目主要有：潭門片區(qū)趕海人家項目，龍壽洋片區(qū)的九月九廣場、示范區(qū)、垂釣園、龍莊湖水生植物園等。

3.5 自發(fā)流轉(zhuǎn)、自主經(jīng)營

建設(shè)項目符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，現(xiàn)狀為建設(shè)用地，依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，報請市人民政府批準(zhǔn)后，可由村民或者集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)流轉(zhuǎn)，推行“股份制”模式，通過“公司+農(nóng)戶”或者“合作社+農(nóng)戶”的模式，采取集體合作，利益共享的方式，農(nóng)民可以通過多種途徑增加收入，拓寬了農(nóng)民的增收渠道和加快增收速度。這類項目適合中小企業(yè)對集體建設(shè)用地規(guī)模需求不是很大，但產(chǎn)品有潛在價值或者較大市場的生產(chǎn)建設(shè)項目。

4 小結(jié)

瓊海市通過農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，不僅帶來了經(jīng)濟(jì)效益，而且把全市的空閑地、廢棄地、村防護(hù)林利用起來，有效的滿足新增農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求；政府充分利用存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，對適宜復(fù)墾成耕地的復(fù)墾成耕地，騰出或通過新增農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，對城、鎮(zhèn)、村進(jìn)行就地提升和改造，增強(qiáng)承載能力，加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，同時帶動相關(guān)工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，有效轉(zhuǎn)移和消化農(nóng)村剩余勞動力，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化水平。

【參考文獻(xiàn)】

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[責(zé)任編輯：薛俊歌]