杭州既有多層住宅增設(shè)電梯管理制度研究

楊靜 邵一鳴 王麗華

【摘要】該文通過對廣州、廈門等其他城市既有住宅加裝電梯的分析，就多層住宅增設(shè)電梯的相關(guān)政策、經(jīng)驗和杭州目前增設(shè)電梯的相關(guān)熱點(diǎn)問題進(jìn)行分析，并對如何解決此類問題提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】杭州；既有多層住宅；增設(shè)電梯

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，人們對居住條件提出了更高的要求。既有多層住宅加裝電梯，對完善住宅功能、優(yōu)化住房結(jié)構(gòu)、緩解供需矛盾，提高生活質(zhì)量、解決住戶特別是年老體弱住戶上下樓的不便，有著積極的社會意義，也是國際上流行的一種多層住宅改善辦法。近幾年，我國部分城市陸續(xù)開展了多層住宅加裝電梯的相關(guān)工作，我市部分多層住宅住戶也非常關(guān)注，多次呼吁市政府和相關(guān)部門幫助解決。近年來，在市委市政府的關(guān)心下，多層住宅加裝電梯的調(diào)研、政策起草、試點(diǎn)等工作陸續(xù)開展。該項工作的啟動，從城市管理者角度來看，尚有很多問題需要解決。本研究就相關(guān)城市多層住宅增設(shè)電梯的相關(guān)政策、經(jīng)驗和杭州目前增設(shè)電梯的相關(guān)熱點(diǎn)問題進(jìn)行分析，并對如何解決此類問題提出解決建議，供有關(guān)部門今后在多層住宅增設(shè)電梯提供參考。

1.國內(nèi)相關(guān)城市既有多層住宅加裝電梯基本概況

目前，北京、上海、廣州、廈門、佛山、溫州等地均有既有多層住宅加裝電梯的相關(guān)試點(diǎn)工作及成功案例。以廣州和廈門為例，廣州市自2007年起著手開展既有多層住宅加裝電梯工作，并成立了專門領(lǐng)導(dǎo)小組，2012年由廣州市法制辦起草并由市政府頒布《廣州市既有住宅增設(shè)電梯試行辦法》，市國土資源與房屋管理局牽頭組織試點(diǎn)工作，市規(guī)劃局負(fù)責(zé)規(guī)劃審批及制訂規(guī)劃管理辦法。目前主要實行“民間自發(fā)組織，政府引導(dǎo)支持”的模式，通過政策保障，鼓勵和引導(dǎo)民間自主實施增設(shè)電梯工程。

廣州在實施電梯過程中，主要有三方面的有利因素。一是廣州位于地處低緯度，日照條件好，多層住宅增設(shè)電梯基本不受日照間距要求。二是是不少條件較好的企事業(yè)單位也愿意承擔(dān)全額資金，為所屬職工的多層住宅增設(shè)電梯。三是在省政府的指導(dǎo)支持下，廣州已形成一整套較為完善的住宅樓加裝電梯的管理機(jī)制，下發(fā)了《廣東省既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見》（粵建設(shè)函〔2008〕481號），對指導(dǎo)省市既有住宅加裝電梯工作發(fā)揮了積極作用。

廈門市2009年9月出臺《廈門市建設(shè)與管理局關(guān)于在老舊住宅加裝電梯的若干指導(dǎo)意見》，明確了該項工作的建設(shè)主體、資金來源、審批要求等等，但目前僅由市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局為機(jī)關(guān)老干部宿舍加裝了幾臺電梯，社會層面因《指導(dǎo)意見》規(guī)定加裝電梯需梯號房屋業(yè)主100%統(tǒng)一意見，并無成功案例。

2.杭州市既有多層住宅增設(shè)電梯概況

2.1 進(jìn)展情況

近年來，杭州市政府多次組織相關(guān)部門對多層住宅增設(shè)電梯開展調(diào)查研究和論證工作，并組織市法制辦、市建委、規(guī)劃、房管等相關(guān)部門赴廣州、廈門等地專題調(diào)研，形成了《杭州市既有多層住宅增設(shè)電梯暫行辦法（草案）》，為市區(qū)老小區(qū)增設(shè)電梯工程的實施奠定了一定的政策基礎(chǔ)。

目前杭州市已有部分試點(diǎn)項目，如市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局參照改、擴(kuò)建審批流程組織對仁壽山17、18幢開展了老小區(qū)增設(shè)電梯的試點(diǎn)工作，倉基新村10幢、寶石二路7號等住宅在樓梯上加裝了“接力式樓道電梯”，均已投入使用。

2.2 既有多層住宅增設(shè)電梯選型分類

經(jīng)調(diào)查，對目前市場上存在的適合各種特殊家庭（如以老人為主家庭、有嬰兒的家庭、有行動不便者家庭等）的電梯主要有接力式樓道電梯、外掛式升降電梯、座椅式樓道助行機(jī)、輪椅平臺式樓道助行機(jī)等。其中座椅式樓道助行機(jī)、輪椅平臺式樓道助行機(jī)、液壓式升降電梯等因各種原因不適宜加裝在多層住宅，如座椅式樓道助行機(jī)和輪椅平臺式樓道助行機(jī)運(yùn)行時占用樓道空間大，阻礙樓道正常通行功能；液壓式升降電梯垂直提升能力較差，不適宜6-7層住宅使用。經(jīng)對杭州進(jìn)行調(diào)研分析來看，比較適合杭州增設(shè)電梯的類型有接力式樓道電梯和外掛式升降電梯。且兩類電梯已在杭州部分居民樓里已試點(diǎn)加裝?，F(xiàn)就接力式樓道電梯和外掛式升降電梯的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行對比分析：

2.2.1 類型一：接力式樓道電梯

接力式樓道電梯是近年來為解決多層住宅增設(shè)電梯新出現(xiàn)的一類電梯，被稱為“世界上第三類型”電梯，這類電梯安裝在樓道靠墻的側(cè)邊，通過智能控制，幫助人們上下樓梯。該類電梯的優(yōu)點(diǎn)是電梯安裝后不改變房屋原有結(jié)構(gòu)，不影響住戶的通風(fēng)、采光，安裝方式靈活，安裝速度快。而且加裝費(fèi)用低，用電省。該類電梯最大的優(yōu)勢是審批手續(xù)簡單，目前僅需將相關(guān)材料提交房屋所在社區(qū)備案即可。但該類電梯也有一些缺點(diǎn)，如使用空間較小，載重量有限，適用人群面窄。同時，該類電梯屬于新生事物，目前尚無明確監(jiān)管部門，設(shè)備安全性和后續(xù)維保等方面具有不確定因素。經(jīng)初步測算，目前安裝此類電梯，若為單跑樓梯，約3萬元/層，按普通7層住宅測算，約18萬元/幢；雙跑樓梯，約4萬元/層，按普通7層住宅測算，約24萬元/幢。

2.2.2 類型二：外掛式升降電梯（箱式電梯）

目前可以安裝在多層住宅的外掛式升降電梯有乘客電梯和觀光電梯，該類電梯的優(yōu)點(diǎn)是使用空間大，適用人群廣。而且目前此類電梯技術(shù)成熟，有較多的電梯設(shè)備供應(yīng)商選擇，有專業(yè)部門管理。但在多層住宅外安裝此類電梯也有一些難題，主要集中在安裝電梯對房屋自身結(jié)構(gòu)、周邊環(huán)境要求高；審批繁瑣；安裝費(fèi)用大，資金籌措難；底層住戶難以統(tǒng)一意見等。

經(jīng)初步測算，目前安裝外掛式升降電梯，按普通6-7層住宅測算，約40萬元/臺，包括電梯設(shè)備（含安裝）約20萬元/臺，鋼結(jié)構(gòu)井道約6萬元/臺，基礎(chǔ)約5萬元/臺，外立面等裝飾約3萬元/臺，設(shè)計費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、電梯維保年檢費(fèi)等其他費(fèi)用約6萬元/臺。

3.多層住宅增設(shè)電梯的難點(diǎn)

目前，從住宅設(shè)計規(guī)范上來看，我國規(guī)范規(guī)定住宅新建六層起應(yīng)設(shè)電梯。在加裝電梯技術(shù)方面，大部分業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為既有住宅中增設(shè)電梯技術(shù)難度不大，可利用現(xiàn)有多層住宅已有樓道結(jié)構(gòu)加裝電梯，無需獨(dú)立井道；在已有樓道結(jié)構(gòu)加裝電梯，宜采用無機(jī)房電梯。舊住宅加裝電梯技術(shù)上可行，但社會問題較多，進(jìn)展緩慢。歸納起來目前的熱點(diǎn)問題主要有以下幾點(diǎn)：

3.1 加裝電梯是否需本單元居民的一致同意

目前，對既有住宅增設(shè)電梯是“改建”還是“新建”的定性決定了審批的標(biāo)準(zhǔn)與要求，牽涉到廣大業(yè)主的利益，是決定能否實施的關(guān)鍵性因素。以兩個城市為例，代表了目前加裝電梯的兩種模式。

一是以2/3住戶同意，即可加裝電梯的城市，如廣州市。廣州市定性為“住宅改建”，因此適用《物權(quán)法》第76條規(guī)定“改建、重建建筑及其附屬設(shè)施……應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意”，同時規(guī)定如果加建電梯后對房間的正常采光有較大影響的，需取得受影響的業(yè)主的同意意見。

二是以全體業(yè)主同意才可加裝電梯的城市，如廈門市。廈門市定性為“新建”范疇，規(guī)定“申請加裝電梯應(yīng)當(dāng)經(jīng)本梯號房屋的業(yè)主一致書面同意，單位產(chǎn)權(quán)的還需單位法人書面同意”。

兩市的規(guī)定各有利弊，廣州市準(zhǔn)入條件較低，利于推進(jìn)工作，但因為損害了少數(shù)人的利益，事后糾紛較多，甚至出現(xiàn)了多起少數(shù)業(yè)主訴訟政府的案例。廈門市準(zhǔn)入條件苛刻，實施起來矛盾少，但因業(yè)主意見難以統(tǒng)一，社會層面尚無一例成功申請。

3.2 加裝電梯審批流程復(fù)雜，報裝報建時間長難度大

目前，多層住宅加裝電梯要經(jīng)歷城建申報、電梯選購、工程實施的復(fù)雜過程，涉及城市規(guī)劃、消防、建筑設(shè)計、房建施工、電梯制造與安裝、電梯檢測等部門和單位，如果加建井道需要作管線遷移的，還要與供電、供水部門聯(lián)系。這一切手續(xù)都需要業(yè)主自己去摸索和奔波，是一般人難以應(yīng)付的，這也成為多層住宅加裝電梯工作當(dāng)前的主要障礙之一。因申報、審批涉及政府各部門的協(xié)助配合，審批程序多，時間長，經(jīng)?！翱ā痹谀骋稽c(diǎn)上。

3.3 加裝電梯所需資金來源渠道及費(fèi)用分?jǐn)偟膯栴}

一是資金來源問題。目前，廣州、廈門加裝電梯所需要的資金原則上由單位、房屋所有權(quán)人自籌，也可以使用單位住房維修基金，房屋所有權(quán)人名下的住房公積金、住房補(bǔ)貼或?qū)ｍ椌S修資金。

二是電梯使用人電梯使用費(fèi)用如何分?jǐn)偟膯栴}。從實際情況來看，加裝電梯的運(yùn)行模式和加裝樓道內(nèi)住戶利益的博弈問題，由于加裝方自身意見的不統(tǒng)一和費(fèi)用分?jǐn)偟牟淮_定，致使電梯加裝的成功率維持在一個較低的水平。一般采用的方法為：高層多給，低層少給。但什么比例能被大家接受也是個問題。

4.多層住宅增設(shè)電梯下階段工作建議

從目前群眾的需求來看，要求加裝電梯的多為住在舊住宅樓的高層住戶，且呼聲很大，但難度仍不小，因為這是一個涉及政府、產(chǎn)權(quán)單位、居民、物業(yè)和電梯公司等多方面的復(fù)雜問題。從客觀的條件來看，需要考慮加裝電梯后能否滿足規(guī)劃間距、道路后退、消防等技術(shù)指標(biāo)，同時技術(shù)方面需要相關(guān)單位創(chuàng)造合格的安裝條件，留出合適的井道位置，通過對光纖、電纜等設(shè)備的移動以及對排水管、煤氣管道、化糞池、泵房等的改造處理等達(dá)到滿足先行的各項指標(biāo)要求。綜合廣州、廈門等城市的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我市調(diào)查問卷的結(jié)果和杭州實際，提出以下建議：

4.1 建議市政府盡快出臺增設(shè)電梯相關(guān)政策，兼顧不同人的利益訴求

《杭州市既有多層住宅增設(shè)電梯暫行辦法》（草案）于2010年起草，目前，社會趨勢和群眾要求已發(fā)生了部分轉(zhuǎn)變，繼續(xù)按照原有《辦法》草案實行已經(jīng)難以滿足現(xiàn)在的梯改要求，課題組對目前我市多層住宅增設(shè)電梯的主要問題和難點(diǎn)進(jìn)行分析，目前《辦法》需對增設(shè)電梯的申請主體和資金籌措等方面需進(jìn)一步明確。

一是建議增設(shè)電梯需征得本單元業(yè)主全體同意。從廣州、廈門的情況來看，兩地加裝電梯的主導(dǎo)思想是通過政府給政策來引導(dǎo)居民加裝電梯。對于是否實施，由業(yè)主自己來定，費(fèi)用也由業(yè)主自行承擔(dān)。從具體的操作來看，廣州推行2/3業(yè)主同意就審批的規(guī)定，雖加快了既有住宅增設(shè)電梯的工作進(jìn)度，但同時也引發(fā)了諸多矛盾與糾紛。課題組認(rèn)為，既有住宅增設(shè)電梯將給大多數(shù)業(yè)主的生活帶來便利，但在推進(jìn)該項工作中也不能不兼顧少部分人的利益，特別是受到該項工程不利影響的人。此外，在實踐操作中，如果部分業(yè)主強(qiáng)烈反對，施工工程不可能正常開展，增設(shè)電梯仍將無法實施。如由政府強(qiáng)制推廣，在實際操作中仍然有較大的困難，政府也將承擔(dān)巨大的壓力。同時，根據(jù)問卷調(diào)查，64%的受訪者認(rèn)為，既有多層住宅增設(shè)電梯的，需征得本單元業(yè)主同意。為更加穩(wěn)妥的推進(jìn)該項工作，建議學(xué)習(xí)廈門的做法，規(guī)定以梯號為單位，應(yīng)經(jīng)本梯號房屋業(yè)主一致書面同意，對毗鄰住宅的通風(fēng)、采光等使用功能可能造成影響的還須征求相關(guān)權(quán)益人意見。

二是建議開拓梯改資金來源渠道，動員社會力量和市場手段進(jìn)行資金籌措。建設(shè)資金措施是推行加裝電梯的重要工作之一。從廣州、廈門的情況來看，加裝電梯所需資金原則上由業(yè)主承擔(dān)。根據(jù)《廣州市既有住宅增設(shè)電梯試行辦法》，對于既有住宅增設(shè)電梯工程，廣州市的政府財政原則上不安排資金支持。根據(jù)對市民加裝電梯資金籌措的問卷調(diào)查，45%的調(diào)查者認(rèn)為增設(shè)電梯所需費(fèi)用需業(yè)主自行承擔(dān)，36%的調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)以政府補(bǔ)助為主，業(yè)主適當(dāng)承擔(dān)。對于財政資金能否對新增設(shè)電梯予以資金補(bǔ)助，我們認(rèn)為在當(dāng)前形勢下，政府的角色定位應(yīng)該在引導(dǎo)居民依法對既有多層住宅增設(shè)電梯，具體是否實施由業(yè)主自行決定，費(fèi)用也由業(yè)主自己出資，政府在財力允許的情況下給予適當(dāng)補(bǔ)助。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵電梯廠商、社會資金引入增設(shè)電梯工作中來，使資金來源渠道更為廣闊。如，可以在電梯樓道內(nèi)廣告招商，廣告費(fèi)用用于彌補(bǔ)加裝電梯費(fèi)用等。

4.2 建議在不突破法律法規(guī)的前提下盡可能簡化審批程序

規(guī)范加裝電梯的審批流程，加快審批速度，確保加裝電梯的及既有建筑的安全，是政府管理部門的主要著力點(diǎn)。廣州、廈門兩地對于住宅增設(shè)電梯審批都適當(dāng)簡化了辦事程序，但仍然需經(jīng)規(guī)劃部門核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、建委核發(fā)《建設(shè)工程施工許可證》才可組織施工。為了盡可能方便群眾，建議由一個部門牽頭，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督促規(guī)劃、建設(shè)、房管、土地、消防、質(zhì)量監(jiān)督等審批、備案管理部門協(xié)同做好加裝電梯的有關(guān)工作。并由各審批部門針對加裝電梯的具體工作，制訂老舊住宅增設(shè)電梯工程相應(yīng)辦事指南，讓群眾了解申報要求和審批程序。

4.3 建議多途徑、多渠道解決多層住宅住戶上下樓不便的問題

我市的老舊住宅以2000年以前建造的居多，對這些住宅進(jìn)行改擴(kuò)建時，日照間距往往是難以滿足現(xiàn)行的規(guī)劃管理條例的相關(guān)要求的，實施梯改工程，很可能對居住區(qū)內(nèi)部分住宅的日照采光產(chǎn)生影響。因此，在研究實施既有多層住宅加裝電梯工程的同時，建議拓寬視野，廣泛調(diào)研，多渠道、多途徑解決既有多層住宅住戶上下樓不便的問題，應(yīng)不斷發(fā)展、豐富和完善居家養(yǎng)老服務(wù)的模式，發(fā)展新型的電梯類型，提高加裝電梯的技術(shù)手段等。如目前部分城市安裝使用的一種“積木式”電梯，電梯框架主體部分與設(shè)備裝置均在制造廠進(jìn)行模塊式整合加工成型，現(xiàn)場安裝時間短，占地面積小，不需另挖井道，對房屋基礎(chǔ)設(shè)施沒有影響。還有杭州正在試點(diǎn)推行的“接力式電梯”，因安裝便捷、不需改變房屋結(jié)構(gòu)，省卻了審批環(huán)節(jié)，是外掛式電梯的有益補(bǔ)充。

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基金項目：該項研究列入2013年度杭州市建設(shè)科研項目計劃杭建科發(fā)【2013】340號（編號：2013082）。