關(guān)于城中村規(guī)劃管理的思考

李燕

摘要：本文作者分析了城中村規(guī)劃管理的現(xiàn)狀，介紹了城中村規(guī)劃管理的原則與模式，提出了加強城中村改造規(guī)劃的對策。

關(guān)鍵詞：城中村；規(guī)劃管理；思考

“城中村”，顧名思義，即城市中的村莊。目前學(xué)術(shù)界對“城中村”含義的界定并沒有統(tǒng)一的認識，人們對“城中村”的定義也往往停留在具體描述的層面上。我們認為“城中村”是指那些已經(jīng)納入城市總體規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)，土地集體所有，行政上設(shè)立村民委員會且隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民為農(nóng)業(yè)戶口且在習慣上仍稱為“村”的社區(qū)聚落?！俺侵写濉币l(fā)的一系列社會問題讓地方政府撓頭不已，正是這些隱匿于摩天高樓背后大片低矮、混亂的村落，深刻影響著一個城市的發(fā)展進程。城市規(guī)劃、建設(shè)與管理是一個密切關(guān)聯(lián)的完整系統(tǒng)，日益加快的城市化進程，迫切要求城市規(guī)劃管理者加強城市規(guī)劃建設(shè)與管理指導(dǎo)，這是一項重要而迫切的任務(wù)。要實現(xiàn)城市的發(fā)展與繁榮，必須正確處理城中村的規(guī)劃管理，以長遠的、高品位的規(guī)劃來體現(xiàn)整個城市建設(shè)的高規(guī)格，進而推進城市化進程向更高層次邁進。對此，筆者針對當前城中村規(guī)劃管理問題，從三方面論述快速城市化進程中的城中村規(guī)劃管理。

1 城中村規(guī)劃管理的現(xiàn)狀

城中村問題是在快速城市化進程中產(chǎn)生的，是我國城鄉(xiāng)二元化的管理體制對基于集體土地產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟屬性的城中村地區(qū)，在戶籍、土地、規(guī)劃、建設(shè)、融資、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會保障等方面管理不到位而造成的。城中村的弊病主要體現(xiàn)在：外來人口將租賃房屋作為解決居住問題主要方式，高度集中于城中村，人口密度過高；城中村建筑密度過大，布局混亂，有的城中村建筑密度達到70%以上，甚至達到90%；城中村暫住人口過多、構(gòu)成復(fù)雜，社會治安混亂；城中村的公共服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施欠缺，環(huán)境衛(wèi)生堪憂，且存在諸多安全隱患，等等問題。

而以上諸多問題的產(chǎn)生，正是由于我國正處于快速城市化時期，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市。一方面是由于戶籍制度、城市住房制度等問題，另一方面，則是城市規(guī)劃問題導(dǎo)致了城中村問題的產(chǎn)生。如：城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃編制不完善、不銜接造成城中村建設(shè)無據(jù)可依；城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌安排，未考慮外來人口的居住需求；城市政府為節(jié)省開發(fā)建設(shè)成本，只征用農(nóng)用地，繞開現(xiàn)有農(nóng)村居民點；城鄉(xiāng)二元化分割造成城中村規(guī)劃管理缺位、違法建設(shè)行為查處不力。

城中村改造應(yīng)結(jié)合城市建設(shè)和發(fā)展的總體規(guī)劃，科學(xué)制定各村的總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，實現(xiàn)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的全覆蓋；按照“一步規(guī)劃到位，分期分批實施”的原則要求分步開展，使各項建設(shè)有據(jù)可依，不要讓今天的規(guī)劃成為明天發(fā)展的障礙，更不能讓“今天建，明天拆”的現(xiàn)象發(fā)生；規(guī)劃編制完成后，應(yīng)按照“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設(shè)一盤棋，一張藍圖繪到底”的要求，對建設(shè)項目進行嚴格控制，嚴禁一切違章行為發(fā)生。此外，城中村改造后其城市管理體制應(yīng)在現(xiàn)有城市管理方式的基礎(chǔ)上進行改革，全程加強新型社區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。

2 城中村規(guī)劃管理的原則與模式

城市規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理。城市規(guī)劃管理是實現(xiàn)城市規(guī)劃目標的過程，是對城市建設(shè)活動的組織和控制。要想把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好、規(guī)劃藍圖能否實現(xiàn)，關(guān)鍵是規(guī)劃管理。但是在我國城市化快速發(fā)展的同時，城中村的規(guī)劃管理面臨以上諸多嚴峻問題，及時解決城中村規(guī)劃管理的重要問題，一定要明確城中村改造的原則和模式。

要充分認識快速城市化進程中老城區(qū)更新和危破房、城中村改造工作的重大意義，按照規(guī)劃先行、合理布局，政府主導(dǎo)、社會參與、經(jīng)濟平衡，多輪驅(qū)動、點面并進，妥善安置、借改造惠，造福市民、改善環(huán)境、優(yōu)化功能的思路，切實改善城中村的人居環(huán)境?？茖W(xué)、合理、有序、快速地推進城中村改造工作，需遵循六個方面原則：1、政府主導(dǎo)，市場運作。實行市、區(qū)、村聯(lián)動，探索市場機制為基礎(chǔ)的多元化整治改造模式；2、規(guī)劃統(tǒng)籌，配套建設(shè)。著力解決城鄉(xiāng)二元割裂問題，深化“城中村”社會公共管理體制改革，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展；3、村民為本，多方共贏。著力改善人居環(huán)境，提高居民生活水平；4、吸引資金，多元籌措。在依法行政的前提下，敢破善立，著力推進制度、機制和方法創(chuàng)新；5、依法安置，合理補償。緊緊圍繞城市建設(shè)的總體要求，通過整治改造帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城市功能轉(zhuǎn)型；6、分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進。要注重方案的可操作性，著力強調(diào)工作的實效性。

城中村改造的主要模式包括兩方面：一是城中村整治。除少量市政公用設(shè)施外，基本不涉及建筑的新建，通過多種手段改善城中村的居住環(huán)境，包括：歷史文化遺存保護、建筑外觀改善、公共空間改善、市政公用設(shè)施改善、公共配套設(shè)施改善和道路交通設(shè)施改善。解決安全隱患和市政基礎(chǔ)設(shè)施不足問題是城中村整治的首要工作。二是城中村改造。通過建筑物的拆除和新建等手段徹底改造城中村的建筑形態(tài)和居住環(huán)境，原則上改造必須滿足城市規(guī)劃和建設(shè)標準，改造后按照相關(guān)規(guī)定可以取得完全產(chǎn)權(quán)，且城中村空間形態(tài)基本上和城市一般社區(qū)相同。城中村改造通過改變物質(zhì)空間形態(tài)的方式促進城中村社會組織形態(tài)等各方面的徹底改變，達到城中村與城市全面融合的目標。

3 加強城中村改造規(guī)劃的對策

3.1 將城中村改造納入城市總體規(guī)劃。將城中村改造作為城市總體規(guī)劃的重要專題內(nèi)容之一，要綜合考慮城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)城中村的現(xiàn)狀、農(nóng)用地和集體建設(shè)用地的土地產(chǎn)權(quán)屬性和范圍、整治或改造需求及可行性，對建成區(qū)和城中村地區(qū)的建設(shè)做到統(tǒng)一規(guī)劃管理，妥善安排城中村改造項目的時序和規(guī)模，合理安排待改造城中村的安置場所和回遷住房建設(shè)。

3.2 明確城中村改造相關(guān)需求內(nèi)容。出臺城中村調(diào)查的要求，明確調(diào)查的具體內(nèi)容，制定城中村改造規(guī)劃及計劃的編制技術(shù)規(guī)范：具體包括：城中村現(xiàn)狀、問題及成因、村民改造的意愿、運作模式、資金籌集、拆遷補償、改造方式、建筑功能和空間結(jié)構(gòu)、改造后的用地結(jié)構(gòu)、實施時序安排、拆遷補償安置要求和配套政策建議等。同時，需要規(guī)范城中村改造計劃和專項規(guī)劃的編制與審批流程。

3.3 規(guī)范城中村改造項目的實施。城市政府應(yīng)對城中村項目的實施條件和參與城中村改造的開發(fā)機構(gòu)的資質(zhì)做出具體規(guī)定；城中村改造項目可逐步推行招投標方式確定開發(fā)機構(gòu)；要加強城中村改造項目的合同管理，嚴格追究違約責任；監(jiān)察部門對項目涉及公共利益的環(huán)節(jié)實施全程監(jiān)督，確保國家、集體和村民的利益；加強規(guī)劃監(jiān)督力度，對納入改造計劃和范圍內(nèi)的城中村，按城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)一管理的要求，實現(xiàn)城中村建設(shè)活動按《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)項目選址意見書》審核管理、建設(shè)項目的有證跟蹤管理和違法項目的懲罰管理。

3.4 實施城中村地區(qū)的動態(tài)監(jiān)測。將城中村地區(qū)納入動態(tài)監(jiān)測，即時了解城中村空間資源的開發(fā)利用及其變化趨勢，掌握城中村空間發(fā)展變化的狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法建設(shè)行為，避免新的違法建設(shè)活動進一步惡化城中村問題。

當然，城中村的社會學(xué)屬性決定了城市規(guī)劃的技術(shù)手段只是解決城中村問題的方法之一，而城市規(guī)劃以外的政策、策略和措施也要一并同時考慮，解決好城中村的戶籍管理、土地和房產(chǎn)市場管理、失業(yè)養(yǎng)老社會保障等問題。

4 結(jié)束語

有序發(fā)展的城市化必須受到城市規(guī)劃的合理引導(dǎo)，所以要解決城市發(fā)展中的城中村問題，使城中村集體用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，應(yīng)以統(tǒng)一的城市規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，對各個城中村的改造進行專門規(guī)劃，對城中村用地的功能、界限、建筑物的風貌等重新明確劃分，以使城中村改造在城市規(guī)劃建設(shè)得到落實，使城中村與周邊地區(qū)達到協(xié)調(diào)，最后融入城市的內(nèi)涵中去，真正實現(xiàn)城市的一元化、現(xiàn)代化發(fā)展。

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