對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的思考

潘錦萬(wàn)

摘 要 土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要素，充分發(fā)揮土地要素的作用需要科學(xué)的土地產(chǎn)權(quán)制度，面對(duì)現(xiàn)行的低效率高風(fēng)險(xiǎn)土地產(chǎn)權(quán)制度，就應(yīng)該思考和探索新的土地產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)鍵詞 土地產(chǎn)權(quán) 制度創(chuàng)新

一、創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度的重要性

（一）制度不斷創(chuàng)新是與時(shí)俱進(jìn)的客觀要求。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，制度創(chuàng)新是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程，是一種效益更高的新制度對(duì)效益低的現(xiàn)實(shí)制度的替代過(guò)程，或者說(shuō)是一種更有效益的制度的產(chǎn)生過(guò)程。任何制度都有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過(guò)程，制度的生命周期決定了制度必須適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)整。制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)往往是制度本身缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)力，制度收益已經(jīng)不足以補(bǔ)償其成本的支出。由于制度供給者的有限理性、智力資源的稀缺性、信息的不完全性以及信息的收集需要付出成本，任何制度都不可能是盡善盡美的，總存在著一定的缺陷，在未能有效提高社會(huì)資源配置效率的狀態(tài)下，制度本身存在改進(jìn)的余地或者被更有效的制度所替代。

（二）高效利用土地是夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為有13多億人口的大國(guó)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位顯而易見(jiàn)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大要素是土地、資本、勞動(dòng)。土地要素是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本，土地要素效率決定著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞。農(nóng)村土地資源能否可持續(xù)高效利用與人們使用土地的行為方式密切相關(guān)。一般而言，人的經(jīng)濟(jì)行為是在一定的資源、技術(shù)、制度環(huán)境中做出的理性選擇。人們對(duì)農(nóng)村土地是否高效利用使用方式的選取決于農(nóng)村土地制度框架所提供的激勵(lì)與約束，不同的制度選擇對(duì)農(nóng)村土地資源的配置效率會(huì)產(chǎn)生不同的影響。

（三）科學(xué)產(chǎn)權(quán)制度是高效配置資源的前提條件。農(nóng)村土地資源的可持續(xù)高效利用問(wèn)題就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的合理配置問(wèn)題。不同的產(chǎn)權(quán)界定會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人選擇不同的行為方式，從而形成不同的土地資源配置效率。特別是農(nóng)村土地資源的稀缺性，更是要求人們借助產(chǎn)權(quán)制度安排，明確界定各自在資源使用中獲益、受損的邊界和補(bǔ)償規(guī)則，形成合理使用農(nóng)村土地資源的有效激勵(lì)與約束。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村制度的根本和基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

二、土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)架

我國(guó)土地所有權(quán)的構(gòu)架是農(nóng)村土地，集體所有；城市土地，國(guó)家所有。堅(jiān)持土地公有制所有權(quán)是社會(huì)主義制度要求的，是國(guó)家憲法規(guī)定的，是不容改變的。因此我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本安排是：

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排，就是堅(jiān)持集體土地所有制，在堅(jiān)持集體所有制的前提下將承包權(quán)下發(fā)到農(nóng)戶(hù)，不斷落實(shí)農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)（用益物權(quán)），在這個(gè)基礎(chǔ)上允許在自愿依法的前提下，流轉(zhuǎn)土地和提高土地的利用效率。

（2）農(nóng)地轉(zhuǎn)市地產(chǎn)權(quán)安排，就是對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，國(guó)家實(shí)行征用制度使農(nóng)地從集體所有變成國(guó)家所有，這是我國(guó)獨(dú)特的一套制度安排。農(nóng)地只能是農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地變成城市建設(shè)用地。由于有這套制度安排就會(huì)形成兩個(gè)不同制度安排的土地市場(chǎng)，農(nóng)村土地市場(chǎng)和城市土地市場(chǎng)。

（3）市地產(chǎn)權(quán)制度安排，城市土地是國(guó)家所有，國(guó)家將國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)在城市土地市場(chǎng)上交易，獲得土地收益，交易中有三個(gè)特點(diǎn)；一是地方政府將農(nóng)民的土地征收以后在進(jìn)入城市土地，在城市土地市場(chǎng)上地方政府獨(dú)家壟斷土地要素；二是由于地方政府獨(dú)家壟斷土地賣(mài)方市場(chǎng)，必然導(dǎo)致土地壟斷價(jià)格；三是不同用途類(lèi)型的土地按不同方式出讓?zhuān)I(yè)用地是政府與投資者協(xié)議的方式（低價(jià)），城市公共用地是政府劃撥的方式（零價(jià)）；經(jīng)營(yíng)性用地是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式（市價(jià)）。

（二）土地產(chǎn)權(quán)制度的成就與問(wèn)題

我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度最大成就是，快速的推進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。在短短的30多年間，土地兩種所有制，政府可以征地，低價(jià)征地高價(jià)出讓?zhuān)强窟@套獨(dú)特的土地制度，來(lái)壓低工業(yè)用地的成本，來(lái)保證工業(yè)化的快速推進(jìn)。再就是我國(guó)城鎮(zhèn)化，尤其是2000年以后以1.5%的速度推進(jìn)，城鎮(zhèn)化推進(jìn)除低成本剩余勞動(dòng)以外，另一個(gè)就是非常重要的土地獨(dú)特制度，一是政府低價(jià)來(lái)保證城市用地，基本是靠征地保證城鎮(zhèn)化，二是靠經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛，通過(guò)土地資本化競(jìng)爭(zhēng)來(lái)保證城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源，三是靠土地的抵押融資。據(jù)劉守英研究表明，城市建設(shè)的資金20%的資金來(lái)自土地的出讓?zhuān)?0%～ 80%來(lái)自土地融資。但是這套產(chǎn)權(quán)制度最大問(wèn)題是，在城鎮(zhèn)化中土地增值受益分配很不公平。在我國(guó)土地增值收益中農(nóng)民得到的是按土地原用途計(jì)算的很低征地補(bǔ)償；政府也只獲得了第一道土地出讓的收入，以后土地增值（量大）誰(shuí)占著就歸誰(shuí)獲得。

大家對(duì)我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度爭(zhēng)論非常激烈，第一種觀點(diǎn)是堅(jiān)持繼續(xù)按這套土地產(chǎn)權(quán)制督搞下去。第二種觀點(diǎn)是這套土地制度問(wèn)題越來(lái)越大和風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高必須要改，問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)主要是，城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張與蔓延、土地利用效率低下、城市中工業(yè)用地占比高用地結(jié)構(gòu)不合理、政府高度依賴(lài)土地收入風(fēng)險(xiǎn)大、征地易發(fā)多發(fā)群體性事件、耕地流失威脅糧食安全。

三、創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度的思路

現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致一系列嚴(yán)重問(wèn)題的原因是土地產(chǎn)權(quán)不清晰、不實(shí)在、不透明，不平等。為此，根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定精神，對(duì)創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度，提出四點(diǎn)思路

一是對(duì)土地確權(quán)頒證，探索土地確權(quán)機(jī)制。按照所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)分離的原則，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證，讓土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是建立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)詳細(xì)資料查詢(xún)系統(tǒng)，允許該村民隨時(shí)隨地可以在農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)詳細(xì)資料系統(tǒng)查詢(xún)，做到村內(nèi)透明。三是依法保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，任何組織、任何單位和個(gè)人都不得非法侵占農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，違犯者堅(jiān)決依法依規(guī)糾正和處罰。以保證農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)實(shí)在性。四是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)要一體化，城鄉(xiāng)土地在同用途中要同權(quán)利同市場(chǎng)價(jià)，就是有相同的權(quán)利進(jìn)入統(tǒng)一土地市場(chǎng)，由市場(chǎng)根據(jù)土地位置、質(zhì)量等條件來(lái)定市場(chǎng)價(jià)。