西部大開發(fā)中的生態(tài)損害法制建設(shè)

朱麗 倪婷

摘 要 人類社會經(jīng)歷了從原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，向生態(tài)文明過渡階段，建設(shè)生態(tài)文明是當(dāng)今世界所有國家和地區(qū)的必然選擇。西部地區(qū)是我國的生態(tài)屏障，西部開發(fā)要以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為基礎(chǔ)。開發(fā)的同時必須防止生態(tài)環(huán)境退化與自然資源短缺導(dǎo)致的局部與全局、眼前與長遠(yuǎn)利益之間的矛盾激化，預(yù)防西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步破壞。

關(guān)鍵詞 生態(tài)損害 承載力 生態(tài)法制建設(shè) 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

作者簡介：朱麗，新疆烏魯木齊市沙依巴克區(qū)人民法院助理審判員;倪婷，新疆烏魯木齊新疆財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)2012級碩士研究生，研究方向：市場規(guī)制法、公司法。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-235-02

日常生活中，“生態(tài)指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)，也指生物的生理特性和生活習(xí)性”。 環(huán)境法學(xué)研究者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境“指以整個生物界為中心，可以直接或間接影響人類生活和發(fā)展的自然因素和人工因素的環(huán)境系統(tǒng)。它由包括各種自然物質(zhì)、能量和外部空間等生物生存條件組合成的自然環(huán)境和經(jīng)過人類活動改造過的人工環(huán)境共同構(gòu)成”。 竺效在其《生態(tài)損害的社會化填補(bǔ)法理研究》中將生態(tài)損害界定為“人為的活動已經(jīng)造成或者可能造成人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)環(huán)境的任何組成部分或其任何多個部分相互作用而構(gòu)成的整體的物理、化學(xué)、生物性能的任何重大退化。

我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》偏重污染防治，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。往往造成嚴(yán)重后果了才開始整治，所以生態(tài)環(huán)境遭受巨大破壞。在西部大開發(fā)時，一定不能走先開發(fā)后治理的老路，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境資源為代價搞開發(fā)。我們在西部大開發(fā)中必須遵守生態(tài)規(guī)律，在其承載力范圍內(nèi)開發(fā)、利用資源，從而保證當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的長久繁榮穩(wěn)定。因此，本文將通過分析西部生態(tài)環(huán)境的特殊性，闡述西部大開發(fā)中生態(tài)損害的法制建設(shè)。

一、西部大開發(fā)與生態(tài)承載力

（一）西部地區(qū)的生態(tài)概況

1999年11月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議敲定對西部進(jìn)行大開發(fā)的戰(zhàn)略決策。西部地區(qū)包括重慶市、甘肅省、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)等12個省、自治區(qū)和直轄市。全區(qū)土地面積約687萬平方公里，占全國土地面積的71.6%。 西部地區(qū)由于受歷史、自然和區(qū)位等諸多因素的影響，總體發(fā)展水平與東部相比存在著較大的差距，近十幾年來，這種差距還呈拉大趨勢。在繼續(xù)加強(qiáng)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，必須盡快實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展差距，加速實現(xiàn)全國各地區(qū)的共同繁榮和共同富裕。

我國西部地區(qū)地域遼闊，氣候條件差異顯著，地質(zhì)條件很復(fù)雜。惡劣多變的自然條件使西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)承載力相對低下。受人為因素的影響，森林草原植被減少，水土流失、土地沙漠化、石漠化面積不斷擴(kuò)大，生態(tài)損害加劇。西部地區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點地區(qū)和確保我國生態(tài)安全的關(guān)鍵地區(qū)，是我國解決沙漠化、石漠化、水土流失和沙塵暴等生態(tài)問題的主戰(zhàn)場，戰(zhàn)略地位極為重要。西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境變化直接影響到我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會安定，關(guān)系到我國的可持續(xù)發(fā)展。但長期以來，其重要性并未得到足夠的重視。 近年來，西部地區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)趨于單一，呈現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)下降，生態(tài)系統(tǒng)更不穩(wěn)定，生態(tài)環(huán)境更加脆弱等問題，為此，在西部大開發(fā)過程中必須加強(qiáng)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。

（二）西部地區(qū)生態(tài)承載力

由于生態(tài)損害最初不像人身傷害、財產(chǎn)損害那樣立刻會引起注意，所以生態(tài)損害一直被人們所忽視。我們在實施西部大開發(fā)政策、改造自然的過程中造成了生態(tài)環(huán)境的一定退化，因此，我們必須認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境對人類活動的承載力的有限性。我們不能超出生態(tài)環(huán)境的承載力盲目建設(shè)，否則西部大開發(fā)的代價和未來將是慘重的。

承載力一詞最早是在生態(tài)學(xué)的研究中出現(xiàn)的，早期應(yīng)用范圍也只限于生態(tài)領(lǐng)域，隨著土地退化、耕地減少、環(huán)境污染等問題的加劇，人類學(xué)家和生物學(xué)家將承載力概念應(yīng)用于人類生態(tài)學(xué)中。 生態(tài)承載力是指生態(tài)系統(tǒng)的自我維持、自我調(diào)節(jié)能力，資源與環(huán)境子系統(tǒng)的供容能力及其可維育的社會經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)度和具有一定生活水平的人口數(shù)量。 環(huán)境承載力（environmental bearing capacity，EBC）又稱環(huán)境承受力和環(huán)境忍耐力。是指某種環(huán)境狀態(tài)下，某一區(qū)域環(huán)境對人類社會、經(jīng)濟(jì)活動的支持能力的限度。由于環(huán)境系統(tǒng)的組成物質(zhì)在數(shù)量上存在一定的比例關(guān)系，在空間上具有一定的分布規(guī)律，所以對人類活動的支持能力有一定的限度。

當(dāng)今存在的種種生態(tài)損害問題，大多是人類活動與生態(tài)環(huán)境承載力之間出現(xiàn)沖突的表現(xiàn)。我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，在西部大開發(fā)的同時必須加強(qiáng)對西部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)，防止人為因素對西部地區(qū)造成生態(tài)損害。

二、西部地區(qū)的生態(tài)損害問題

（一）生態(tài)損害

我國西部地區(qū)生態(tài)損壞嚴(yán)重，生存條件不斷惡化，先天脆弱的自然條件固然起著很大的作用，但人類不合理的土地開發(fā)活動是加速生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因和癥結(jié)所在。西部大部分地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，迫于眼前的生存壓力，毀林開荒、陡坡種植，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，為換取一時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短視行為大量存在。脆弱的生態(tài)狀況和有限的環(huán)境容量，因人類的活動而遭到破壞，導(dǎo)致自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，危及人們賴以生存的環(huán)境。搞西部大開發(fā)目的就是要縮小東西部差距，鼓勵西部各族人民積極創(chuàng)造財富，而西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)和保障，西部地區(qū)生態(tài)損害嚴(yán)重已是一個不爭的事實，因此，在認(rèn)識到生態(tài)損害的危害性后，必須因地制宜地治理和預(yù)防生態(tài)損害。

生態(tài)環(huán)境損害是因人為的環(huán)境侵害行為而導(dǎo)致的，是一種新型的損害。它不同于傳統(tǒng)的以生態(tài)環(huán)境為媒介的環(huán)境侵權(quán)損害，它是對生態(tài)系統(tǒng)的損害，其侵害客體和損害后果都有別于傳統(tǒng)損害。即侵害對象直接指向生態(tài)環(huán)境本身，而非以生態(tài)環(huán)境為媒介指向其他法律主體的人身或財產(chǎn)權(quán)益。 由于侵害客體是人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)環(huán)境的任何組成部分，所以，侵害行為會通過侵害人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)環(huán)境而造成自然界物理、化學(xué)、生物變異等嚴(yán)重后果。西部大開發(fā)建設(shè)的同時，必須盡全力防止因生態(tài)環(huán)境退化與自然資源短缺導(dǎo)致的局部與全局、眼前與長遠(yuǎn)利益之間的矛盾激化，預(yù)防西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步損害。

（二）造成生態(tài)損害的原因

造成西部地區(qū)生態(tài)損害主要是資源開發(fā)利用的不合理，人們?nèi)狈ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的意識，開發(fā)行為缺乏相應(yīng)的法制約束。具體表現(xiàn)在：

1.資源的不合理開發(fā)利用。首先，西部地區(qū)主要依靠粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，高投入、低產(chǎn)出，加大了自然資源的消耗，給生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力;其次，由于相對落后的生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)一步加劇了生態(tài)損害;此外，重資源開發(fā)、輕生態(tài)保護(hù)的做法也對生態(tài)環(huán)境造成了損害。由于急功近利地追求高速發(fā)展，使一些地方，部門和單位對資源進(jìn)行高強(qiáng)度掠奪式開發(fā)，而對于生態(tài)保護(hù)和資源的永續(xù)利用置之不理。

2.保護(hù)意識低下。在西部地區(qū)，一方面，大多數(shù)干部群眾對環(huán)保工作重視不夠，導(dǎo)致企業(yè)常存在偷排現(xiàn)象;另一方面，一些企業(yè)為了片面追求經(jīng)濟(jì)效益，使用本身不具備環(huán)保處理能力的設(shè)備或工藝，不愿意因環(huán)保投入而增加生產(chǎn)成本。

3.執(zhí)法力度不夠。西部地區(qū)在生態(tài)保護(hù)方面存在著普遍的執(zhí)法不嚴(yán)和有法不依現(xiàn)象。一些地方的環(huán)境監(jiān)察隊伍在工作中做不到盡心盡力，使生態(tài)違法得不到應(yīng)有的處罰和制裁。典型問題是不少地方存在以罰款代替執(zhí)法現(xiàn)象，對重點保護(hù)企業(yè)不敢查，而且執(zhí)法手段和技術(shù)水平落后，不能適應(yīng)生態(tài)保護(hù)工作的要求。

三、解決西部大開發(fā)中生態(tài)損害問題

（一）加強(qiáng)生態(tài)法制建設(shè)

生態(tài)損害的法律救濟(jì)方式一般有消除危害、修復(fù)或賠償?shù)?，由于生態(tài)損害不易覺察的自身特點，使得人們在法律保護(hù)方面還有很大欠缺。近年來，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為制約西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的瓶頸，如何在經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益之間找到平衡就成了關(guān)鍵性問題。通過了解國外在治理這方面的先進(jìn)經(jīng)驗，會發(fā)現(xiàn)其實我們的薄弱點就是生態(tài)法制建設(shè)沒有跟上，導(dǎo)致人們對生態(tài)損害問題沒有引起足夠的重視。由于生態(tài)損害行為與其嚴(yán)重后果的出現(xiàn)有一個時間過程，開發(fā)者往往不顧及當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦妫粸樽约旱难矍袄娑我忾_發(fā)，所以生態(tài)損害法制建設(shè)必須具備一定的超前性，對一切可能或已經(jīng)威脅到生態(tài)環(huán)境的行為均納入到調(diào)查、制裁的范圍內(nèi)。從而提高當(dāng)?shù)鼐用竦淖晕冶Ｗo(hù)意識，使其在行使生態(tài)保護(hù)權(quán)利時有法可依。

我國環(huán)境保護(hù)法頒布二十多年來，法律的調(diào)整范疇基本上未發(fā)生什么重大的變化，依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。地方環(huán)境立法制定地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)和規(guī)章，是環(huán)境保護(hù)工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執(zhí)行國家環(huán)保法律、法規(guī)和管理本地環(huán)境事務(wù)的保證措施。西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境立法必須突出地方特點，強(qiáng)化生態(tài)損害者的責(zé)任，加強(qiáng)權(quán)利義務(wù)原則在環(huán)保法中的體現(xiàn)。生態(tài)損害責(zé)任要向行政責(zé)任與刑事責(zé)任相融合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任性質(zhì)的處罰。

（二）調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略是適應(yīng)世界范圍結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高我國國際競爭力的迫切要求，長期以來西部地區(qū)工業(yè)形成了以能源和原材料工業(yè)為主的耗能耗水、污染密集型的企業(yè)。這種“資源高耗能、污染高排放”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加之生產(chǎn)技術(shù)和污染防護(hù)措施落后，是造成西部地區(qū)城市生態(tài)損害嚴(yán)重的主要原因。在2006年世界衛(wèi)生組織（WHO）調(diào)查的全球污染最嚴(yán)重城市中，我國就有16個城市位列前20名， 其中太原排第一，烏魯木齊排第四，蘭州排第六，面對這樣的嚴(yán)峻處境我們必須從根源上解決問題，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高能源利用率。

西部大開發(fā)不能以資源大開發(fā)為中心，以環(huán)境大破壞為代價，必須改變發(fā)展模式，避免“高增長、高消耗”、“先污染、后治理”。 而要以生態(tài)建設(shè)為中心，建立資源節(jié)約型生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，徹底改變能源結(jié)構(gòu)的不合理狀況，從資源高耗能、高污染排放的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向節(jié)約型可持續(xù)發(fā)展模式。同時加大先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的引進(jìn)，提高我國的能源實用技術(shù)，改變能源利用率低的現(xiàn)狀，切實保護(hù)西部生態(tài)環(huán)境，保護(hù)戰(zhàn)略性資源。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

自然資源是一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但為了全體公眾的生態(tài)利益而剝奪當(dāng)?shù)厝嗣竦纳婧桶l(fā)展機(jī)會，顯然對當(dāng)?shù)厝嗣駚碚f是不公平的。解決這種不公平、實現(xiàn)途徑就是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由政府或其他受益人對當(dāng)?shù)厝嗣裉峁┭a(bǔ)償，從而給利益損失人創(chuàng)造另外的生存和發(fā)展條件。西部地區(qū)是我國中東部地區(qū)重要的生態(tài)環(huán)境屏障，西部開發(fā)要以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為基礎(chǔ)，生態(tài)建設(shè)是西部各族人民生存和發(fā)展的關(guān)鍵。相關(guān)政府報告提出，“完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策”、“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。這確立了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政治基礎(chǔ)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種動態(tài)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，其產(chǎn)生是基于生態(tài)安全和生態(tài)公平的需要。原本自然界生態(tài)系統(tǒng)本身對人類活動造成的破壞有一定的緩沖和補(bǔ)償作用。但隨著人類經(jīng)濟(jì)開發(fā)能力的加強(qiáng)，依靠生態(tài)系統(tǒng)自身的補(bǔ)償顯屬不能，于是，借助經(jīng)濟(jì)學(xué)界成熟的外部性理論和庇古提出的“修正稅”辦法，生態(tài)補(bǔ)償更多地被用于對外部不經(jīng)濟(jì)性活動的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使已經(jīng)破壞的生態(tài)環(huán)境能夠達(dá)到或接近生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)。

作為傳統(tǒng)民事侵權(quán)責(zé)任特別法的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任法也無法回避責(zé)任問題。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的投入不足，“誰破壞、誰恢復(fù)、誰受益、誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未確立，且由于對于生態(tài)和資源價值的的長期忽視，使其價格偏離其價值，使資源和生態(tài)收益并不足以用于自身恢復(fù)。為此，必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，把解決西部地區(qū)的民生問題放在首位，按照基本公共服務(wù)均等化的要求，解決好生態(tài)保護(hù)區(qū)人民群眾的生存、生活、生產(chǎn)和發(fā)展問題，使保護(hù)與建設(shè)成果得到鞏固。

注釋：

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