從《環(huán)境法》（原田尚彥）看日本環(huán)境政策

摘 要 讀了原田尚彥的《環(huán)境法》后，讓我對日本環(huán)境政策有了一個初步的印象，可以明顯的感覺到日本環(huán)境政策獨有的特點。從20世紀(jì)60年代開始，日本采取強(qiáng)有力的措施對公害問題進(jìn)行綜合治理，到80年代日本基本上實現(xiàn)了由“公害之國”到“公害防治先進(jìn)之國”的轉(zhuǎn)變。在這一過程中的經(jīng)驗，對于正在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的中國具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞 公害 環(huán)境政策 借鑒

作者簡介：張栒，武漢大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生，研究方向：污染防治法。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-148-02

環(huán)境的破壞與污染是伴隨著社會的高度產(chǎn)業(yè)化而出現(xiàn)的現(xiàn)象。日本為了重建第二次世界大戰(zhàn)中荒廢了的國土，舉國上下不顧一切致力于產(chǎn)業(yè)復(fù)興。在這一過程中給作為人類生存基礎(chǔ)的自然環(huán)境帶來了嚴(yán)重污染，日本一度被稱為“公害之國”。公害的發(fā)生使人們的關(guān)心轉(zhuǎn)向環(huán)境方面。因此，《環(huán)境法》一書在考察環(huán)境法律制度時，首先把焦點對準(zhǔn)公害問題，以此作為研究的起點。

在日本，公害的概念不是作為嚴(yán)格的法律術(shù)語，而是作為日常用語獨自發(fā)展起來，廣義上在包含所有的事業(yè)活動及其他人為造成的波及到公眾健康和生活的障礙的意義上加以使用。公害概念的法律化，為規(guī)范和形成日本公害防止法律體系奠定了法律基礎(chǔ)?，F(xiàn)代的公害不光是特定的人和特定的企業(yè)的所謂犯罪性行為造成的，有不少是由多數(shù)人的無可非難的日常行為的蓄積造成的。因此，現(xiàn)代的積蓄公害已不是單純依靠市民法上追究個人責(zé)任的問題了，依靠公共手段實施公害對策，是從這種現(xiàn)代公害的特殊性地產(chǎn)生出來的要求，也是形成環(huán)境法的萌芽。

《環(huán)境法》一書概括了日本環(huán)境法的發(fā)展史。初期環(huán)境法《公害對策基本法》“以謀求全面推進(jìn)公害對策，保護(hù)國民健康的同時保全生活環(huán)境為目的”，在預(yù)防和抑制公害上發(fā)揮了相應(yīng)的作用，但是這些政策都是以環(huán)境的無限及無償性為前提，廣泛承認(rèn)人的經(jīng)濟(jì)活動自由，只為預(yù)防公害的發(fā)生對企業(yè)活動等自由課以必要的最小限制，這種對策始終是消極的局部的對癥治療的防治對策，屬于末端控制。1993年代替公害對策基本法，日本制定出了《環(huán)境基本法》，明示了環(huán)境對策的理念和目標(biāo)，制定具體法律制度和政策措施?！董h(huán)境基本法》的制定標(biāo)志著日本的環(huán)境法邁入了一個新的領(lǐng)域，即以可持續(xù)發(fā)展的全新理念指引環(huán)境基本法體系;最后是進(jìn)入二十一世紀(jì)后的《建設(shè)循環(huán)性社會基本法》，標(biāo)志著日本進(jìn)入循環(huán)性社會法時期。在讀完《環(huán)境法》后，我對以下幾個方面有所感觸：

一是原田尚彥就環(huán)境權(quán)揭示環(huán)境問題的重要性給予高度的評價，但環(huán)境權(quán)并不能作為市民對各個環(huán)境污染源直接提起停止行為請求的根據(jù)，否定了環(huán)境權(quán)的私權(quán)性。司法判決中承認(rèn)其作為一項具體權(quán)利的事例很少?，F(xiàn)行日本憲法沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)的概念，在憲法學(xué)界關(guān)于環(huán)境權(quán)的憲法依據(jù)問題大致有三種主張。一種主張認(rèn)為環(huán)境權(quán)產(chǎn)生于日本憲法第25條關(guān)于生存權(quán)的規(guī)定，該見解認(rèn)為，人類的生存和生活，是直接建立在衣食住等物質(zhì)與文化之基礎(chǔ)上的，而只有有了良好的健全的環(huán)境，這樣的基礎(chǔ)才能得到保證。為此之故，對安全而舒適的生活環(huán)境的保護(hù)，就成了生存權(quán)重要的基礎(chǔ)內(nèi)涵。另一種主張認(rèn)為環(huán)境權(quán)產(chǎn)生于日本憲法關(guān)于第13 條幸福追求權(quán)的規(guī)定，基于學(xué)者認(rèn)為幸福追求權(quán)為基本人權(quán)的總體原則性權(quán)利。第三種主張被叫作雙重根據(jù)論，它認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將憲法第25條和第13條結(jié)合起來解釋環(huán)境權(quán)。隨著時間的推移，雙重根據(jù)論已成為日本憲法學(xué)界大多數(shù)學(xué)者的共同主張。法院沒有普遍承認(rèn)環(huán)境權(quán)是一項具體的法律權(quán)利，關(guān)于公害事件的判決基本上都是依據(jù)人格權(quán)或健康權(quán)理論觀念和有關(guān)法律作出的，在學(xué)術(shù)界環(huán)境權(quán)概念已經(jīng)得到普遍的認(rèn)可，但司法界對環(huán)境權(quán)概念的廣泛接受還有一個過程。

二是日本地方公共團(tuán)體是國家行政組織的下層機(jī)構(gòu)，被賦予廣泛的自治立法權(quán)和自治行政權(quán)。過去的通說強(qiáng)調(diào)法律先占理論，即地方公共團(tuán)體的權(quán)能被限制在法律的范圍之內(nèi)。事實上地方公共團(tuán)體更了解地域的實情，此外公害的區(qū)域個性，控制公害綜合行政的需要以及地方公共團(tuán)體的機(jī)動性都促使地方公共團(tuán)體以第一性的責(zé)任承擔(dān)地域的環(huán)境保全責(zé)任，因此地方公共團(tuán)體擁有對于環(huán)境保護(hù)相關(guān)公共事務(wù)的處理權(quán)。當(dāng)國家制定了全國應(yīng)該一律遵守的限制標(biāo)準(zhǔn)，為適應(yīng)區(qū)域的狀況之必要，地方公共團(tuán)體只要不是積極地與法令的規(guī)定相抵觸，則可以重復(fù)的設(shè)定獨自的嚴(yán)格限制。普通的地方公共團(tuán)體無論是都道府還是市町村，都可以自主地制定條例，對于區(qū)域性的公害優(yōu)先適用第一性的市町村條例。日本在短時期內(nèi)擺脫公害大國的形象，并長期保持環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的局面，與它在環(huán)境行政方面積極徹底的措施有很大關(guān)系。

三是在原田尚彥看來，環(huán)境法帶有很強(qiáng)的超越私法領(lǐng)域的公共性立法的性質(zhì)，有必要把重點放在與環(huán)境行政的關(guān)聯(lián)上來鳥瞰它的整體狀況。在環(huán)境法論述中，他把著力點放在從行政法的視角對環(huán)境法制進(jìn)行分析。公害防治協(xié)定與法律以及都道府縣條例、市町村條例是公害防止行政上的主要手段。公害防止協(xié)定是指污染性或生態(tài)破壞性設(shè)施者或行為者，與廠址地或行為涉及地的環(huán)境行政機(jī)關(guān)或當(dāng)?shù)氐木用駡F(tuán)體，就環(huán)境影響的設(shè)施或行為在有關(guān)的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償措施、社區(qū)關(guān)系以及環(huán)境糾紛處理等事項，共同約定并遵守的書面協(xié)議。現(xiàn)在學(xué)界多認(rèn)為認(rèn)為公害防止協(xié)定的性質(zhì)為行政契約，其本質(zhì)上是以契約形式出現(xiàn)的行政決定，是環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)采取的一種非強(qiáng)制性行政行為，理由如下：從公害防止協(xié)定的目的來看，它所維護(hù)的法益是公眾利益的保護(hù)，并不是針對特定人或者公共團(tuán)體的私人性利益的保護(hù)。該制度的作用體現(xiàn)在為雙方當(dāng)事人創(chuàng)造了彈性、適度的空間，有利于地方公共團(tuán)體積極采取措施治理公害，在保證企業(yè)各項經(jīng)濟(jì)活動順利開展的同時能夠控制污染，防止公害發(fā)生，保護(hù)地方環(huán)境的生態(tài)平衡。

從最初的以公害治理為目標(biāo)的對策法到現(xiàn)在建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的社會，并積極促進(jìn)全球環(huán)境保護(hù)的基本法，日本在環(huán)境問題上取得的成效有目共睹。日本在環(huán)境治理與保護(hù)過程中的一些有效做法和教訓(xùn)對于正在迅速推進(jìn)工業(yè)化的我國來說具有借鑒意義：

第一，重視立法理性思考并將其貫徹于法律原則規(guī)則之中。從日本《環(huán)境基本法》可以看出它把可持續(xù)發(fā)展和本國國情聯(lián)系起來，并不是簡單地被寫進(jìn)法案作為軟性原則，而是被當(dāng)作統(tǒng)一環(huán)境立法的思想核心和制度核心上升為第一位的基本法律原則并輔之以一系列的具體法律制度。要使我國的協(xié)調(diào)發(fā)展原則達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的要求就必須確立環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的最低標(biāo)準(zhǔn)，即對經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在保證人民身體健康和生命安全上。立足于中國的長遠(yuǎn)發(fā)展，正確處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，要走出一條適合中國國情的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的新路。第二，加強(qiáng)我國地方政府在環(huán)境管理中的責(zé)任和作用，建立企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理制度。日本的環(huán)境法規(guī)定，在環(huán)境管理體制中，地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量全面負(fù)責(zé)，是日本環(huán)境管理的主導(dǎo)力量;中央政府主要負(fù)責(zé)環(huán)境法律、政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與監(jiān)督;企業(yè)有專職的環(huán)境管理員和節(jié)能管理員，管理制度化。中國的環(huán)境管理體制主要是中央政府主導(dǎo)型和驅(qū)動型，中央政府的環(huán)境管理權(quán)力比較集中，具體職能繁雜，負(fù)擔(dān)較重;地方政府環(huán)境管理的自主性和積極性不夠，往往是被動應(yīng)付;企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理沒有制度化。環(huán)保必須以政府為主導(dǎo)，廣泛調(diào)動企業(yè)和個人的積極性。第三，環(huán)保的立法和行政要并重。沒有明確、全面的環(huán)保立法，環(huán)保行政工作就缺乏法律根據(jù)，難以有效地展開;同樣，不重視環(huán)保的行政和執(zhí)法，有限的立法也發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。因此應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展階段和發(fā)展水平逐步提高法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，加大環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度，打擊嚴(yán)重違反環(huán)境保護(hù)法律的行為。同時還要重視環(huán)境污染的綜合治理。第四，引進(jìn)相關(guān)先進(jìn)技術(shù)，并注重自主創(chuàng)新。這就要求政府加大對環(huán)保設(shè)施的投入，建立符合市場經(jīng)濟(jì)原則的環(huán)保投入機(jī)制。現(xiàn)階段各地政府應(yīng)對城市污水、城市垃圾處理等公益環(huán)保設(shè)施發(fā)揮政府投資的主導(dǎo)作用。另外要引進(jìn)、開發(fā)、研制適合我國現(xiàn)階段生產(chǎn)發(fā)展水平的環(huán)保技術(shù)和設(shè)備，提高環(huán)保監(jiān)測系統(tǒng)的監(jiān)測精度和準(zhǔn)確率。制定有效的環(huán)保政策，發(fā)揮中國能源的優(yōu)勢，推廣潔凈生產(chǎn)技術(shù)。

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