淺析京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建

摘 要 京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建存在著基礎(chǔ)法律缺失、利益難以協(xié)調(diào)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不易量化等多方面問題，本文從流域、森林、大氣、礦產(chǎn)等四大生態(tài)領(lǐng)域提出了相應(yīng)的補(bǔ)償制度，以期對(duì)區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建提供參考。

關(guān)鍵詞 京津冀區(qū)域 生態(tài)補(bǔ)償法律制度 環(huán)境政策

作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)填?，天津市和平區(qū)人民檢察院公訴科科員。

中圖分類號(hào)：D922.6 ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-044-02

一、背景

隨著我國(guó)京津冀一體化的政策逐步落實(shí)，三地之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來日益增多。特別是京津兩地的諸多企業(yè)在土地、人力成本的重壓之下，紛紛選擇向河北地區(qū)轉(zhuǎn)移，這其中不乏一些為規(guī)避京津兩地的環(huán)境政策法規(guī)的重污染企業(yè)。但是，從2013年度全國(guó)空氣污染指數(shù)來看，十大空氣污染城市有大半落戶河北，這也不得不說跟京津兩地重污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移存在些許關(guān)系。改善京津冀整體環(huán)境，尤其是空氣質(zhì)量，不是河北一地能夠全力承擔(dān)的。在京津冀一體化過程中，如何改善日益惡化的環(huán)境質(zhì)量，需要三地的共同努力，那么區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建顯得迫在眉睫。

二、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，是指按照行政區(qū)域如省內(nèi)、市內(nèi)、縣內(nèi)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)的劃分，按照公平合理的一般性原則，受益地區(qū)與受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)與保護(hù)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

依據(jù)資源類別、補(bǔ)償主體等不同的標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償可以劃分為不同類別。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顚?shí)則是其中的一種劃分。有的學(xué)者認(rèn)為，在空間上可將生態(tài)補(bǔ)償劃分為國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償和國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償。其中，國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償則又分為國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和跨流域生態(tài)補(bǔ)償。本文提及的京津冀地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償就是借鑒了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢?/p>

三、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的立法工作可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，最早體現(xiàn)在1953年的《中央人民政府國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)動(dòng)群眾開展植樹育林、護(hù)林工作的指示》中，其中提及“國(guó)家雇工營(yíng)造建設(shè)造林站;…… 組織附近農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)，由國(guó)家對(duì)造林給以資助?！笨芍^生態(tài)補(bǔ)償制度的最初萌芽。

隨后在1963年的《森林保護(hù)條例》中為獎(jiǎng)勵(lì)造林護(hù)林工作提供了依據(jù)。國(guó)務(wù)院還依此建立了集體林育林基金制度，為我國(guó)造林事業(yè)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》由全國(guó)人大常委會(huì)通過，提及污染費(fèi)收取的規(guī)定，真正從法律上建立了該制度。同年通過的《中華人民共和國(guó)森林法（試行）》明確了育林基金制度。

1983年云南昆明開始試點(diǎn)征收采礦造成的生態(tài)破壞治理費(fèi)，以每噸磷礦0.3元的標(biāo)準(zhǔn)收取治理費(fèi)用于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償立法提供了良好的借鑒。1989年重新修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了需要賠償受污染者，對(duì)污染者提出了更高的要求。次年，國(guó)務(wù)院提出了“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰修復(fù)，誰利用、誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則。

2000年國(guó)務(wù)院在《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中提出，國(guó)家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償因公共利益而受損的土地使用者。2005年國(guó)務(wù)院開始提出建立生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)機(jī)制的構(gòu)想。2010年《生態(tài)補(bǔ)償條例》進(jìn)入起草階段。

縱觀這些年來立法工作的逐步推進(jìn)，我們可以看到國(guó)家生態(tài)保護(hù)意識(shí)強(qiáng)化的趨勢(shì)。但生態(tài)補(bǔ)償法律制度至今尚未提出，在該領(lǐng)域僅有零星的政府文件，缺乏基礎(chǔ)法律的支撐。這也導(dǎo)致今日京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問題的研究缺乏依據(jù)和落腳點(diǎn)。

四、京津冀地區(qū)建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的難點(diǎn)

由于行政區(qū)域相互之間缺乏隸屬關(guān)系、無明確法律依據(jù)等原因，在京津冀地區(qū)建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可謂困難重重。一方面，京津兩地作為既得利益者不愿主動(dòng)補(bǔ)償對(duì)河北的生態(tài)破壞，不想打破現(xiàn)有的諸多環(huán)境便利。另一方面，河北作為尋求補(bǔ)償方缺少談判的籌碼和會(huì)談的實(shí)力，其提出的生態(tài)補(bǔ)償要求缺乏回應(yīng)。那么，如何協(xié)調(diào)三方的利益訴求從而達(dá)成多贏局面，也就成為京津冀地區(qū)建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的困難所在。

（一）缺乏明確的生態(tài)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)

明確的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是建立京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償體制的前提和依據(jù)，而這一標(biāo)準(zhǔn)是建立在生態(tài)價(jià)值判決的基礎(chǔ)之上?，F(xiàn)如今，連最基礎(chǔ)的生態(tài)價(jià)值判斷都缺乏一個(gè)明確可行的標(biāo)準(zhǔn)，更何談生態(tài)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的建立。這不單是京津冀地區(qū)一處所面臨的尷尬問題，也是全國(guó)諸多區(qū)域存在的難題，更使得生態(tài)補(bǔ)償制度的建立成為空中樓閣。

（二）缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)保護(hù)背后隱藏的是經(jīng)濟(jì)利益的博弈，三個(gè)缺乏相互隸屬關(guān)系的行政區(qū)域如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系成為區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的重要因素。通常情況下，經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)需要以利益協(xié)調(diào)機(jī)制為依托。但就目前三省市的情況來看，利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未有效建立。例如現(xiàn)在河北地區(qū)向北京地區(qū)輸送水資源的做法，使得本就水資源匱乏的河北地區(qū)雪上加霜，甚至導(dǎo)致部分工廠不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但河北建立水資源有償使用機(jī)制的愿望卻遲遲難以落實(shí)。

（三）缺乏生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

確定區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)涉及一系列工作的開展。從法律制定提供依據(jù)，到區(qū)際磋商達(dá)成共識(shí)，再到計(jì)算機(jī)構(gòu)明確方法。此外，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還很容易陷入兩難的境地，如果京津發(fā)達(dá)地區(qū)所提供的補(bǔ)償數(shù)量過少，難以滿足貧困地區(qū)環(huán)境治理的要求，致使環(huán)境問題的治理缺乏資金支持。如果京津發(fā)達(dá)地區(qū)被征收的補(bǔ)償款過多，又會(huì)超出其財(cái)政承受能力，使資金難以到位。所以說，補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的確定需要多方面綜合問題的考慮。

五、實(shí)施京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈日益發(fā)展的同時(shí)，京津冀三地的經(jīng)貿(mào)交流愈加頻繁，區(qū)域間的環(huán)境問題更加突出。北京、天津、河北三省市自古以來就淵源頗深，在地緣上更是有著千絲萬縷天然的聯(lián)系。下面本文就從流域、森林、大氣、礦產(chǎn)等方面提出關(guān)于區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的建議。

（一）流域生態(tài)補(bǔ)償制度

我國(guó)現(xiàn)在普遍面臨著水資源短缺和惡化的問題，其中京津冀地區(qū)尤為嚴(yán)重。區(qū)域內(nèi)的海河、灤河、渤海水污染嚴(yán)重，總體水質(zhì)較差。由于區(qū)域分割而導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)機(jī)制的缺乏成為流域環(huán)境問題難以得到解決的重要原因。河北作為京津冀地區(qū)河流的發(fā)源地和主要流經(jīng)地，在水資源保護(hù)上顯得力不從心。一是治污效果差強(qiáng)人意，比如一直供給北京居民生活用水的官廳水庫就是因?yàn)樯嫌紊鷳B(tài)環(huán)境惡化，只得取消了飲用水的功能。這給本就水資源短缺的京津冀地區(qū)造成更大的資源壓力。二是治污成本的分擔(dān)不公，使得河北地方財(cái)政為京津冀三地的環(huán)境問題買單。一些流域上流水土保持、退耕還林工作的巨額開支都?jí)涸诹嗽静⒉桓辉５暮颖钡貐^(qū)。所以說，京津冀地區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償措施的出臺(tái)是必不可少的，這才是該處流域生態(tài)環(huán)境治理的治本之策。相關(guān)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)依托于流域水系，建立流域周邊區(qū)縣跨地區(qū)的工作指導(dǎo)小組，以“受益者補(bǔ)償、損害者賠償”為原則，實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展。

（二）森林生態(tài)補(bǔ)償制度

相對(duì)于其他方面，森林生態(tài)補(bǔ)償制度已有一定成效，但礙于資金短缺的壓力，與預(yù)期目標(biāo)還有相當(dāng)大的距離。河北北部山林一直以來充當(dāng)著京津地區(qū)的氧吧和風(fēng)沙防護(hù)欄，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后，嚴(yán)重影響了造林、護(hù)林工作的開展。長(zhǎng)期以來，森林的防護(hù)主要依靠中央財(cái)政撥款，缺乏地方共建的支持。在這方面也有一些先例可供推廣，如北京和河北于2006年曾簽署一份護(hù)林建設(shè)備忘錄，由北京補(bǔ)充建設(shè)資金，重點(diǎn)支持密云、官廳水庫上游位于河北豐寧一帶的水源保護(hù)林。 具體的森林共建措施有待進(jìn)一步的深化和完善。

（三）大氣生態(tài)補(bǔ)償制度

隨著北京、天津不少重污染企業(yè)的遷入，河北地區(qū)本就糟糕的空氣質(zhì)量令人堪憂。此外，由于京津兩地的經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，還存在著較多的汽車尾氣、工業(yè)粉塵等污染氣體的排放，使得這一地區(qū)空氣質(zhì)量每況愈下。因此，大氣生態(tài)補(bǔ)償制度的建立是相當(dāng)必要的。在這方面，可以借鑒現(xiàn)有排污權(quán)交易的相關(guān)制度，構(gòu)建區(qū)際大氣生態(tài)補(bǔ)償制度。

（四）礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償制度

由于長(zhǎng)期的掠奪性開采和環(huán)境恢復(fù)不力，導(dǎo)致京津冀一帶原本豐富的礦產(chǎn)資源迅速枯竭，更惡化了礦區(qū)周邊環(huán)境。礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償制度的確立，需要相關(guān)的法律法規(guī)的制定，明確以礦區(qū)開發(fā)者和受益人作為補(bǔ)償主體，以負(fù)責(zé)恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的機(jī)構(gòu)和礦區(qū)周邊居民為補(bǔ)償對(duì)象，建立相應(yīng)的開采和復(fù)墾制度，明確生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并建立環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)基金。

在資金來源方面，一方面可以擴(kuò)大資源稅的征收范圍，加收環(huán)境補(bǔ)償稅、礦產(chǎn)使用費(fèi)等稅費(fèi)，另一方面建立健全礦區(qū)恢復(fù)治理保證金制度，從而為京津冀一帶礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展提供資金支持。

六、結(jié)論

目前，京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建存在著基礎(chǔ)法律缺失、利益難以協(xié)調(diào)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不易量化等多方面問題，本文從流域、森林、大氣、礦產(chǎn)等四大生態(tài)領(lǐng)域提出了相應(yīng)的補(bǔ)償制度，以期對(duì)區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建提供參考。相信隨著京津冀一體化政策的深化和落實(shí)，相應(yīng)的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償法律制度構(gòu)建勢(shì)在必行。

注釋：

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