水利工程政府間支出責(zé)任的界定研究

蔣伯杰 宴成明 鐘偉強

[摘要]本文依據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，并結(jié)合廣東水利工程管理體制改革實踐，主要研究了政府間財政關(guān)系中水利工程支出責(zé)任界定，在此基礎(chǔ)上提出一些有一定參考價值的建議。

[關(guān)鍵詞]水利工程 ?支出 ?界定

一、前言

政府間財政體制是由財政支出責(zé)任的縱向配置、征集財政收入權(quán)力的縱向劃分和財政轉(zhuǎn)移支付這三個層次構(gòu)成的。在這種政府間財政關(guān)系體系中，與政府間公共物品提供責(zé)任劃分相適應(yīng)的財政支出責(zé)任縱向配置處于基礎(chǔ)地位，是政府間財政收入劃分的主要依據(jù)之一，也決定著政府間財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與規(guī)模。

二、政府間支出責(zé)任劃分的經(jīng)濟學(xué)理論

政府間支出責(zé)任劃分的經(jīng)濟學(xué)理論：界定市場與政府的基本職能，劃分中央與地方政府的職能分工以及財力保證。

經(jīng)濟學(xué)理論得出結(jié)果表示：在以市場為基礎(chǔ)進行資源配置要求時，市場機制調(diào)節(jié)在微觀層面上追求經(jīng)濟效率，而政府活動在市場失靈的宏觀經(jīng)濟層面上致力于社會公平。為了發(fā)揮資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定職能，政府應(yīng)將財政收入提供公共產(chǎn)品。但公共產(chǎn)品的覆蓋范圍不同、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本也存在巨大差異，對于地理、文化、自然和人力資源稟賦的多樣化，也需要中央和地方政府間進行支出責(zé)任劃分。

合理劃分政府間支出責(zé)任。通常運用層次較高的法律來確保中央與地方分權(quán)的正規(guī)化和制度化，規(guī)范劃分政府間事權(quán)。例如法國1982年通過《地方分權(quán)法》，二戰(zhàn)后日本通過的《地方自治法》等。從公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分來看，各國遵循的原則是受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品則由相應(yīng)層次的地方政府供給，具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。各國公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分的主要差異表現(xiàn)在中央政府在供給地方性公共產(chǎn)品的過程中所發(fā)揮的作用上。單一制國家如日本，中央政府在供給地方性公共產(chǎn)品過程中發(fā)揮較大作用;而聯(lián)邦制國家如美國，地方性公共產(chǎn)品供給主要依靠地方政府。

中央和地方政府的財力保證是順利履行職能的基礎(chǔ)，這要求中央與地方政府之間分配國家財政收入，即主要對稅收的劃分與共享進行明晰地界定。分稅制通常是中央和地方政府財權(quán)劃分的主要方式。分稅制只是國家稅收在政府間的初級分配而不是決定性分配，各國都借助縱向或橫向的轉(zhuǎn)移支付手段以達到各級政府的最終財力使用權(quán)與事權(quán)的大體平衡。我國現(xiàn)行的五級政府體制下，分稅制只涉及了中央與省級政府間的財力分配，而省及省以下政府間的事權(quán)、財權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范。

政府間財政支出責(zé)任縱向配置的實質(zhì)，是如何正確解決各層級政府之間合理分擔(dān)整個國家機構(gòu)向社會公眾提供公共物品和公共服務(wù)的總成本問題。

中國在水利工程管理體制改革過程中要合理處理中央與地方（省、市、縣、鎮(zhèn)村）支出責(zé)任劃分問題，不僅要遵循市場經(jīng)濟條件下市場與政府分工的基本規(guī)律，而且要借鑒國際有益經(jīng)驗并結(jié)合中國的實際國情進行現(xiàn)實選擇。

根據(jù)經(jīng)濟理論，水利工程設(shè)施從事公益性任務(wù)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)基本上可以分為兩類：一類屬減災(zāi)性的防洪、除澇、抗旱、水土保持、水資源管理和保護等項公用事業(yè);另一類屬興利性的受政府規(guī)制嚴格控制的跨流域調(diào)水、農(nóng)田灌排骨干工程、供水等項公用事業(yè)。防洪等水利工程屬于純粹的公共產(chǎn)品，其建設(shè)和運行管理應(yīng)完全依靠政府。在市場經(jīng)濟體制下，這些公益性服務(wù)難以完全按照市場規(guī)律運作，必須通過政府干預(yù)來彌補市場缺陷，用公共財政加以解決。兼有發(fā)電等經(jīng)濟效益的綜合性水利工程屬于準公益產(chǎn)品，其建設(shè)資金政府可以投入，社會、企業(yè)、個人也可以投入，可按一定比例分攤。屬自然壟斷的供水等公用事業(yè)，因政府管制、價格不到位而導(dǎo)致的政策性虧損，政府應(yīng)予以支助性干預(yù)。從理論上說，無論哪種水利工程，對其公益性耗費進行補償都是合理和必要的。社會主義市場經(jīng)濟體制的公共財政制度需要進一步調(diào)整財政支出的范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)有財政支出實行“有進有退，有保有壓”的方針，有的要進一步強化為公共支出，有的則應(yīng)退出財政支出范疇，進入市場，對消耗性支出和轉(zhuǎn)移性支出的范圍要進行調(diào)整和縮減。

三、水利工程政府間支出責(zé)任的主要原則

（一）政府間財政支出責(zé)任縱向配置與公共經(jīng)濟責(zé)權(quán)的縱向配置格局總體一致原則

某一級政府擁有提供某種公共物品的責(zé)任和權(quán)力，那么該級政府也就要相應(yīng)地承擔(dān)為這種公共物品的生產(chǎn)提供成本資金即財政支出的責(zé)任。如果考慮到公共物品的層次性、效益外溢性和公共物品提供的效率性、公平性、民主性，公共經(jīng)濟責(zé)權(quán)在各級政權(quán)機構(gòu)之間的實際配置關(guān)系是相當(dāng)復(fù)雜的，其中對許多種公共物品的提供而言，為了克服其效益外溢性、兼顧到效率與公平，不僅其決策責(zé)權(quán)、執(zhí)行責(zé)權(quán)、管理責(zé)權(quán)、監(jiān)督責(zé)權(quán)需要分別配置于兩級以上政權(quán)機構(gòu)，而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督每一項責(zé)權(quán)差不多都要以不同的側(cè)面配置于不同級政權(quán)機構(gòu)。具體實施性決策責(zé)權(quán)以及不同層面的管理、監(jiān)督責(zé)權(quán)，按照不同層級政權(quán)的優(yōu)勢與能力分別配置于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政權(quán)機構(gòu)，分工協(xié)作，共同承擔(dān)，發(fā)揮各級政府積極性。對于水利工程等重要公共物品的提供而言，在這種情況下，除了決策性、執(zhí)行性、管理性、監(jiān)督性責(zé)權(quán)履行本身需要消耗的公共行政費用自然應(yīng)當(dāng)分級負擔(dān)外，像建設(shè)資金、維修養(yǎng)護、運行管理費用由各級政府分擔(dān)。

（二）糾正效益外溢性的成本補償原則

對涉及公民生存與發(fā)展基本條件的公共物品，采取責(zé)權(quán)多層次劃分、籌資責(zé)任兩級以上分擔(dān)的方式解決。上級政府之所以要以不同比例分擔(dān)下級政府負責(zé)直接提供的公共物品成本，歸根到底是由于這些公共物品具有正效益外溢性，只有在得到上級政府給與適當(dāng)成本補償?shù)那闆r下，這種公共物品才能在數(shù)量和質(zhì)量上實現(xiàn)最佳提供。

（三）財政支出責(zé)任劃分與轄區(qū)居民受益緊密銜接原則

財政支出在或大或小的程度上代表轄區(qū)居民所耗費，而公共物品的提供則是轄區(qū)居民所得利益。根據(jù)物質(zhì)利益規(guī)律，通過體制設(shè)計將居民所耗費與所得利益之間的聯(lián)系銜接得越緊密，就越能調(diào)動公民參與公共經(jīng)濟決策和監(jiān)督活動的積極性、主動性、創(chuàng)造性，從而越有利于提高公共經(jīng)濟的效率和政治民主的廣泛性。因此，直接財政支出責(zé)任（與此相對應(yīng)的是上級政府通過給與補助承擔(dān)的間接支出責(zé)任）應(yīng)當(dāng)盡可能配置于最接近納稅人的那一級地方政府。這就是盡管許多國家財政收入的半數(shù)以上集中于中央、而財政支出則半數(shù)以上通過地方實現(xiàn)的主要原因。

（四）財政支出責(zé)任配置與財政收入籌集能力相適應(yīng)原則

不管財政支出責(zé)任配置有多少條原則，但這種責(zé)任的落實都必須以相應(yīng)層級的政府具有相應(yīng)的籌資能力為基本前提。在某一層級政府籌資能力被經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平客觀限定的情況下，如果賦予其超過這一能力的財政支出責(zé)任，或者允許其量力而行地提供低于相鄰地區(qū)水平的公共物品（適用于非基本的公共物品），或者上級政府必須負責(zé)補充為提供標準公共物品所需要的財力缺口（適用于涉及公民基本生存與發(fā)展權(quán)利的公共物品）。

（五）規(guī)范化、法制化原則

市場經(jīng)濟是一種法治經(jīng)濟，規(guī)范有序是市場經(jīng)濟的必然要求，也是調(diào)整政府間責(zé)任劃分和支出分配的必然要求。成文憲法或地方組織法形式的規(guī)范而法制化的政府間分權(quán)消除了政府職能的“錯位”、“越位”和“缺位”，避免了政府間責(zé)任劃分以及支出分配的混亂。如德國的憲法《基本法》、美國的國會法案、日本的《地方自治法》等。

四、水利工程建設(shè)的政府間支出責(zé)任界定

（一）界定中央與地方政府事權(quán)

按照公共產(chǎn)品性質(zhì)可將水利工程分為三類：公益性、準公益性和經(jīng)營性。其中公益性的水利工程屬于社會共同需要，財政應(yīng)保障其資金支付。準公益性的水利工程同時兼有滿足社會公共需要和特定人群需要職能，并且是現(xiàn)代社會存在和發(fā)展所必需的，也應(yīng)基本屬于公共支出的范圍，財政可采取補助的方式。對經(jīng)營性的水利工程，雖屬社會公共需要，但可以進入市場的，應(yīng)逐步減少政府干預(yù);不屬社會公共需要的，應(yīng)立即與財政供給脫鉤，走向市場。由此可見，將水利工程設(shè)施公益性耗費補償納入公共財政支出體系，這與國家的財政體制改革思路是一致的。

（二）綜合性水利工程支出責(zé)任界定

綜合性水利工程一般具有除害和興利雙重功能，公益性行為往往影響到經(jīng)營性行為。目前，有的綜合性水利工程設(shè)施中公益性行為的責(zé)任（特別是經(jīng)濟責(zé)任）甚至由經(jīng)營性的一般社會生產(chǎn)承擔(dān)，這些公益性產(chǎn)品（或服務(wù)）對水利工程設(shè)施的經(jīng)營性生產(chǎn)就構(gòu)成了經(jīng)濟負外部性影響，使這些經(jīng)營性水產(chǎn)品、水服務(wù)也同樣具有明顯的市場缺陷。這種現(xiàn)象具有相當(dāng)大的普遍性。此外，綜合性水利工程設(shè)施所承擔(dān)的減災(zāi)性的防洪、治澇、抗旱、水土保持、水資源管理和保護等項服務(wù)，其不同年份發(fā)生的事業(yè)行為成本和社會減災(zāi)效益由于受到所抵御的自然災(zāi)害發(fā)生的程度這一外部條件的影響而發(fā)生改變，它與這一工程設(shè)施所從事的興利性水產(chǎn)品的生產(chǎn)和商事行為的社會成本、個人收益、社會收益之間存在明顯的偏差，甚至呈逆向發(fā)展的態(tài)勢。在正常年景，減災(zāi)性事業(yè)行為的工程運行成本將會正常發(fā)生而減災(zāi)效益不太明顯，但興利性生產(chǎn)或水服務(wù)的經(jīng)濟效益明顯;反之，災(zāi)害性年份的減災(zāi)性社會經(jīng)濟效益明顯，而興利性生產(chǎn)或水服務(wù)產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益卻會明顯地受到災(zāi)害的影響和制約?？梢?，經(jīng)濟的外部性使綜合性水利工程設(shè)施的除害與興利雙重產(chǎn)品或服務(wù)同時因這一影響而共同具備了公益性特征。

（三）按照水利工程供給范圍和行政管理相結(jié)合的原則進行劃分

具有巨大外部性的水利工程建設(shè)的供給由中央政府負責(zé)，而受益范圍局限于某些特定范圍或者具有特定價值的水利工程建設(shè)供給由地方政府負責(zé);對于不能按照受益范圍進行劃分的事權(quán)，按照行政管理原則進行劃分，即凡是利益涉及全國范圍應(yīng)由中央政府承擔(dān)，而凡是利益涉及一個省范圍內(nèi)的由省級政府來承擔(dān)。

基金項目：廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院中青年科研基金項目“水利工程分級管理及政府間支出責(zé)任界定”

[參考文獻]

[1]杜建明，張路鎖編著.水利投資經(jīng)濟學(xué)：理論與方法[M].鄭州：黃河水利出版社，2007。

[2]鄭曦著.農(nóng)村公共財政問題研究[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007.

（作者單位：廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州）