城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌

周燕

國務(wù)院日前決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這項改革被簡稱為“城鄉(xiāng)養(yǎng)老并軌”，其意義不難解讀。

多年來，我國一直沿用城鄉(xiāng)有別的戶籍制度，城鄉(xiāng)人口享受公共資源和社會保障等存在較大差別。城鄉(xiāng)福利的差別被認(rèn)為是我國最現(xiàn)實和最明顯的社會不公。而“城鄉(xiāng)養(yǎng)老并軌”讓人看到了國家力圖沖破戶籍藩籬、破解社會不公的意志與決心。但兩者并軌仍無法徹底消除較大的城鄉(xiāng)養(yǎng)老金差距。相較而言，縮小城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工、行政事業(yè)單位等不同群體間養(yǎng)老金的差距更受關(guān)注，需要正視與謀求更大的突破。

新農(nóng)保和城居?；疽恢?/p>

江蘇南通市通州區(qū)五甲鎮(zhèn)興隆灶村的吳學(xué)漢今年62歲，原本參加的是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，2011年南通城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌后自然轉(zhuǎn)成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。60周歲時吳學(xué)漢個人總共繳費(fèi)本息合計29889元?，F(xiàn)在吳學(xué)漢每月可領(lǐng)養(yǎng)老金297元。若還按新農(nóng)保的發(fā)放方式計算，他每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金為215元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌讓吳學(xué)漢每月可以多領(lǐng)82元。吳學(xué)漢高興地說：“我們享受到了城里人的養(yǎng)老金待遇?！?/p>

如今，不僅是南通的農(nóng)村老人，全國的農(nóng)村老人都將享受城里人的養(yǎng)老金待遇。日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，在已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋的基礎(chǔ)上，將兩項制度合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致。基金籌集采取個人繳、集體助、政府補(bǔ)的方式，中央財政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。到2020年全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

李克強(qiáng)總理在今年的“兩會”上再次強(qiáng)調(diào)，2014年政府重點工作要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

合并后的城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為12個檔次，最低100元，最高2000元。年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居保。

有專家認(rèn)為，如果聯(lián)系近年來一直很熱的“城鎮(zhèn)化”議題來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌的背景也就顯而易見了?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化的政策設(shè)計和制度安排是要把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移出去，讓他們到中小城市乃至小城鎮(zhèn)就業(yè)和安家。但是，現(xiàn)在的青年人和中年人總有一天要變老，而到那時應(yīng)該正值中國老齡化的高峰，所以，將新農(nóng)保推展到“城鎮(zhèn)居民”，并將兩種身份的兩種制度合二為一，從某種意義上說，就是在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度之外來解決這些進(jìn)入中小城市乃至小城鎮(zhèn)的新移民未來的養(yǎng)老問題。

據(jù)了解，目前我國的社會養(yǎng)老保險制度大致分為5種：機(jī)關(guān)單位（包括部分事業(yè)單位）、事業(yè)單位（自收自支）、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

新農(nóng)保制度建立于2009年，針對農(nóng)民設(shè)立，目前參保人數(shù)達(dá)到4億多人；而城居保制度建立于2011年，針對城市16歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民設(shè)立，參保人數(shù)不多，全國僅有幾千萬人。這兩項制度具有強(qiáng)同質(zhì)性和高相似度，即都有個人賬戶，個人要向賬戶里繳費(fèi)；繳費(fèi)公式也類似，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲開始每人每月固定領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，這兩種制度并軌比較容易。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所副所長張車偉表示，新農(nóng)保、城居保之所以能夠統(tǒng)一，另一個重要原因是成本低——廣覆蓋、低支出，財政能夠負(fù)擔(dān)。國家規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是每人每月55元，所需資金量不是很大，相對于我國每年超過10萬億的財政收入來講，補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)不大。隨著社會的發(fā)展，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)會不斷提高，但只要量力而行，對于我們這樣一個、快速發(fā)展的國家來講，養(yǎng)老保險資金的安全性是沒有問題的。

為養(yǎng)老體制大整合打下基礎(chǔ)

北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀認(rèn)為，從政策的效果來看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度并軌是縮小城鄉(xiāng)差別的重要舉措。僅從當(dāng)前來看，中國60歲以上老年人口突破了2億，城居保和新農(nóng)保合并后，將直接使1億多老年人受惠，其中90%以上是新農(nóng)保的參保人員。在現(xiàn)行社會管理結(jié)構(gòu)中，所有社會保險、社會福利和社會救助制度都是按照城鄉(xiāng)身份分類管理的體制來設(shè)置的，而將一半以上老年人口的養(yǎng)老金統(tǒng)一管理，不分城鄉(xiāng)戶籍，客觀上將對現(xiàn)行戶籍制度產(chǎn)生較大影響。另外，這一制度使中央、地方和個人承擔(dān)起不同責(zé)任，即使在國際社會養(yǎng)老福利制度中也具有創(chuàng)新性，這一改革也將促進(jìn)社會理念的轉(zhuǎn)變。

在北京大學(xué)人口所教授穆光宗看來，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度所獲得的“改革紅利”有助于降低社保部門管理服務(wù)的成本，方便群眾異地領(lǐng)取養(yǎng)老金。穆光宗說，人口流動包括了人口的地理流動和社會流動，有“去農(nóng)民化”的社會進(jìn)化意義——過去是農(nóng)民，今天未必是；今天是農(nóng)民，今后未必是。好的制度要具有對未來變化的包容性，全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度有這樣的特點。

北京大學(xué)教授鄭偉說，改革突破口的選擇相當(dāng)重要，人們往往認(rèn)為所有的改革都要啃硬骨頭，其實，成功的改革往往是從最容易改的環(huán)節(jié)開啟的。在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度，實際上是為整個養(yǎng)老保險制度的改革奠定了一項基礎(chǔ)性工程。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制得到養(yǎng)老金，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，建立堅實的底線保障以后，如果循此政策方向推進(jìn)，更大范圍和更深領(lǐng)域的改革也將值得期待。

據(jù)了解，目前我國已有廣東、福建、江蘇等15個省份統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。從實踐來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)一后，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險待遇均得到了提高。如從2011年7月起，陜西銅川市60周歲以上老年人每人每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金由農(nóng)村55元、城鎮(zhèn)100元統(tǒng)一調(diào)整為100元；從今年1月1日起，西安60周歲以上老年人每人每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金由農(nóng)村85元、城鎮(zhèn)125元統(tǒng)一調(diào)整為130兀。

即便如此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，有待提高。來自人社部的數(shù)據(jù)顯示，目前我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金為月人均81元。而來自民政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年8月，全國城市、農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月352元和189元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金還不及農(nóng)村低保的1/2、城市低保的1/3。

“自從新農(nóng)保試點工作啟動以來，國家規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金一直沒有調(diào)整過，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制也沒有建立?！比珖f(xié)委員、四川省人力資源和社會保障廳副廳長羅良娟坦言，“與2009年試點工作啟動初期相比，55元購買力大幅下降，制度吸引力也在減弱?！?/p>

有業(yè)內(nèi)人士建議，個人參保繳費(fèi)額應(yīng)隨上年度人均純收入的增長逐年遞增，以此增加個人賬戶養(yǎng)老金。

“政府對繳費(fèi)人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不高，不同繳費(fèi)檔次的補(bǔ)貼差距不大，并不能有效吸引參保人員多繳費(fèi)、長繳費(fèi)?！比珖舜蟠怼⑦|寧省鳳城市大梨樹村黨支部副書記毛豐美建議，“加大財政投入、拉大不同繳費(fèi)檔次間的財政補(bǔ)貼差距，同時探索建立合理的保險基金投資運(yùn)營渠道，做好基金的保值和增值工作?！?/p>

養(yǎng)老金鴻溝怎樣彌合

新農(nóng)保和城居保的合并，僅僅是邁出了破解社保制度碎片化難題、構(gòu)建全國統(tǒng)一社保體系的第一步?！罢嬲y的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的并軌，這是改革的‘硬骨頭，但從社會公平的角度考慮必須去做?！编崅ヌ寡浴?/p>

2013年2月，中國社科院發(fā)布《2012社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調(diào)查》。調(diào)查顯示，不同養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)最多相差近50倍。而造成不同身份人員養(yǎng)老金差別如此之大的原因，歸根結(jié)底是養(yǎng)老保險體系設(shè)計得不公平。

重慶江津區(qū)某民營企業(yè)退休職工李師傅在2008年剛退休時養(yǎng)老金僅有1200多元，經(jīng)過連續(xù)的上調(diào)后目前達(dá)到2024元，但這個數(shù)字跟他機(jī)關(guān)的朋友超過4000元的退休工資相比低了一半。

養(yǎng)老金的差距不單單存在于機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)退休人員之間，很多國企退休員工的養(yǎng)老金也明顯高于非國企退休員工——同樣家住重慶江津區(qū)的劉師傅是電力公司的退休員工，也是2008年退的休，他現(xiàn)在每月的養(yǎng)老金將近3000元。

實際上，未來養(yǎng)老保險并軌并不代表所有人的待遇要一樣，而是要統(tǒng)一置于公平透明的體系之中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授陳步雷指出，我國現(xiàn)行法定養(yǎng)老保險制度按照企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員等不同群體進(jìn)行分割，過多的制度性區(qū)別損害了養(yǎng)老保險制度的公平性與互濟(jì)性。

陳步雷認(rèn)為，當(dāng)前國家財政承擔(dān)了機(jī)關(guān)和部分事業(yè)單位在職人員養(yǎng)老保險中本應(yīng)由個人繳納的部分，這是有違公平的。此外，公務(wù)員保留了退休金的高替代率，而企業(yè)職工在降低基本養(yǎng)老金替代率的同時卻未補(bǔ)上企業(yè)年金，使得兩大群體的待遇差距持續(xù)擴(kuò)大。陳步雷建}義，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員納入到國家統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度中，承擔(dān)同樣的繳費(fèi)義務(wù)，享受平等的養(yǎng)老保障權(quán)益。

健全激勵機(jī)制提高養(yǎng)老金待遇

山東濟(jì)南、長期從事建筑工程行業(yè)的吳先生說，為每名工人繳納一年近7000元的社保費(fèi)負(fù)擔(dān)太重，“一兩千人的工地在省城很多，如果全繳‘五險，一年就得1000萬元左右?！?/p>

目前，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率相對較高，社會統(tǒng)籌部分一般由雇主繳納工資總額的20%，個人賬戶部分由參保人個人繳納本人工資的8%?！袄U費(fèi)率的高門檻將大量農(nóng)民工擋在了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍以外?！鄙虾Ｉ缈圃貉芯繂T左學(xué)金指出。

2011年7月開始施行的《社會保險法》要求包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體城鎮(zhèn)職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，但是根據(jù)2012年度《人力資源社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》披露的信息，2012年末全國農(nóng)民工總量超過2.6億人，截至2012年末參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為4543萬人，僅占農(nóng)民工總數(shù)的17.5%。

除了繳費(fèi)率高以外，農(nóng)民工的參保意愿也不強(qiáng)。今年27歲的小王來自安徽黃山某農(nóng)村，他說：“我們可能今天在濟(jì)南，明天在北京，后天就在江蘇了，沒有固定的地點，到哪里去參保？現(xiàn)在社保續(xù)轉(zhuǎn)手續(xù)太麻煩，單位不愿繳，自己也不愿買?！?/p>

“當(dāng)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間流動時，他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益常常因難以攜帶而遭受損失。”左學(xué)金認(rèn)為，目前我國大量農(nóng)民工從中西部地區(qū)流向沿海地區(qū)，這實際上形成了養(yǎng)老金繳費(fèi)由中西部地區(qū)向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，結(jié)果造成中西部城鄉(xiāng)養(yǎng)老問題更加嚴(yán)重。這一問題表明在我國實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的重要性。

為了鼓勵參保，左學(xué)金建議應(yīng)該進(jìn)一步“健全多繳多得的激勵機(jī)制”，使個人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇與參保歷年的繳費(fèi)更緊密地掛鉤。為此，可借鑒德國等發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗，根據(jù)參保人每年的繳費(fèi)水平，確定參保人在該年的養(yǎng)老金權(quán)益得分。同時鼓勵城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民以折扣繳費(fèi)率參加養(yǎng)老保險，確保他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益不因流動而遭受損失。

“建議在實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，非正規(guī)就業(yè)人員以社會平均工資為基數(shù)、按‘折扣繳費(fèi)率繳費(fèi)。折扣繳費(fèi)率可以是正常繳費(fèi)率的10%，20%，30%……90%，100%，由參保人自主選擇確定。參保人相應(yīng)年份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益得分也按同樣的折扣率計算。不同年份的養(yǎng)老金權(quán)益可直接相加，退休時按養(yǎng)老金權(quán)益總得分計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這樣，當(dāng)勞動者在正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)之間以及在城市與農(nóng)村之間流動時，他們應(yīng)有的養(yǎng)老金權(quán)益不會因流動而受到影響?！弊髮W(xué)金說。