基于深化改革的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)研究

薛宗保

摘要 城鄉(xiāng)一體化是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是新型城鎮(zhèn)化的總目標(biāo)。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。深入開展城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，有助于破解現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和推動(dòng)改革向縱深發(fā)展，亦是建設(shè)和諧社會(huì)和富民強(qiáng)國(guó)的必然路徑選擇。該研究以四川達(dá)州為例，概述了達(dá)州發(fā)展城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的具體舉措，分析了目前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)存在的主要問(wèn)題，指出深化達(dá)州城鄉(xiāng)一體化需從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革、農(nóng)村金融改革、農(nóng)村社會(huì)保障制度改革等方面深入推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)一體化；改革；發(fā)展；達(dá)州市

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）31-11138-03

在新形勢(shì)下，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化是按照形成城鄉(xiāng)一體化新格局的要求，改革和健全“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。中共十七屆三中全會(huì)指出我國(guó)總體上進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。中共十八大報(bào)告要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)建設(shè)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)文化建設(shè)和城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)，并指出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出必須健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。所謂一體化，系指徹底矯正城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之價(jià)值偏失，克服現(xiàn)有制度障礙，使農(nóng)村與城市獲得平等的發(fā)展機(jī)遇與權(quán)利^[1]。深入實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，對(duì)于從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有重要意義。

劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)模型認(rèn)為，由于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異以及作為其表現(xiàn)形式的工農(nóng)業(yè)工資水平的差異，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力必然向城市工業(yè)轉(zhuǎn)移。只要農(nóng)村剩余勞動(dòng)力還存在，勞動(dòng)力將源源不斷向城市涌入直到變?yōu)橐辉?jīng)濟(jì)，即實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的均質(zhì)發(fā)展^[2]。城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)在生產(chǎn)力水平或城市化水平發(fā)展到一定階段的必然選擇。城鄉(xiāng)一體化在我國(guó)的破題與發(fā)展大致經(jīng)歷了3個(gè)時(shí)期：一是改革開放后至1980年代末期，是城鄉(xiāng)一體化的提出與探索階段；二是1980年代末～1990年代初，開始對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)進(jìn)行研究；三是1990年代中期至今，是城鄉(xiāng)一體化理論體系形成并付諸實(shí)踐的時(shí)期。大城市、特區(qū)城市、中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市的建設(shè)發(fā)展同時(shí)展開，從而形成一種自發(fā)的、各級(jí)城市多頭并進(jìn)、爭(zhēng)相發(fā)展、市場(chǎng)化特征特別突出的城市化發(fā)展格局。作為西部重鎮(zhèn)的成都市多年前就被賦予了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展國(guó)家試驗(yàn)區(qū)的角色。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)踐中，以大力推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、積極推動(dòng)土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中“三個(gè)集中”為基本方法和核心路徑，通過(guò)對(duì)資源的空間重整，激活城鄉(xiāng)要素，突破城鄉(xiāng)二元化格局，創(chuàng)造了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“成都經(jīng)驗(yàn)”。長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)及成都市城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展與推動(dòng)，為達(dá)州市城鄉(xiāng)一體化的打造與發(fā)展，提供了重要的參考和榜樣。

1 達(dá)州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實(shí)踐與成就

改革開放以來(lái)，達(dá)州市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，城鄉(xiāng)面貌亦有明顯的改觀，以農(nóng)村改革、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培育、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展邁入了一個(gè)新的階段。達(dá)州市為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，主要采取了以下措施。

1.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。全市已全面啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，通川區(qū)基本完成原轄區(qū)內(nèi)確權(quán)登記工作。二是集體林權(quán)制度改革已基本完成。三是水利體制改革。全市小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革率達(dá)到100%。7個(gè)縣（市、區(qū)）共組建68個(gè)基層水利站，共核定503個(gè)財(cái)政全額撥款事業(yè)編制。

1.2 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革

一是積極培育發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體。全市已培育市級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)101家，工商登記注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社2 396家，現(xiàn)有各類家庭農(nóng)場(chǎng)1 098家。二是健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。通過(guò)“托養(yǎng)”、“寄養(yǎng)”等辦法，由龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社出資購(gòu)買種畜禽和種苗，讓農(nóng)戶“零首付”發(fā)展生產(chǎn)，涌現(xiàn)了達(dá)川區(qū)月亮灣家庭農(nóng)場(chǎng)模式、渠縣大山柑桔“五統(tǒng)一”模式、開江縣堃鑫借菌還菌模式、大竹縣東柳醪糟保護(hù)價(jià)模式等一批典型。

1.3 城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村建設(shè)

一是城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)步伐加快。達(dá)州市中心城區(qū)建成區(qū)面積達(dá)68 km2，常住人口82.5萬(wàn)，全市城鎮(zhèn)人口達(dá)到220萬(wàn)以上，城鎮(zhèn)化率達(dá)到37.9%。二是成片推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。全市建成新農(nóng)村省級(jí)示范片3個(gè)，市級(jí)1個(gè)，縣級(jí)7個(gè)，建成新村聚居點(diǎn)549個(gè)（含新農(nóng)村綜合體），新建農(nóng)房17 885戶，新民居改（擴(kuò)）建和風(fēng)貌改造31 087戶。三是完善新村公共服務(wù)機(jī)制。聯(lián)動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村土地、社保、醫(yī)療、公共服務(wù)配套改革，引導(dǎo)公共服務(wù)由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸，建設(shè) “1+6”村級(jí)公共服務(wù)活動(dòng)中心231個(gè)，開展新型農(nóng)民培訓(xùn)17.25萬(wàn)人次。

1.4 社會(huì)保障制度改革

一是農(nóng)民就業(yè)空間不斷拓展。累計(jì)培訓(xùn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力120萬(wàn)人次，常年轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力180萬(wàn)人。二是農(nóng)村教育文化事業(yè)蓬勃發(fā)展。全市城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村教育資源不均衡矛盾得到緩解，建成312個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、1 898個(gè)村文化活動(dòng)室，2 372個(gè)農(nóng)家書屋。三是醫(yī)療衛(wèi)生保障有力。啟動(dòng)建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目131個(gè)，為城鄉(xiāng)居民免費(fèi)提供11項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)，3年醫(yī)改目標(biāo)全面完成。新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)99.83%，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居民醫(yī)療保障全覆蓋。四是社會(huì)養(yǎng)老保障全面推進(jìn)。農(nóng)村社會(huì)低保面不斷擴(kuò)大，受益群眾不斷增多，社會(huì)保障體系逐步完善。五是扶貧解困成效明顯。實(shí)施連片扶貧和整村推進(jìn)項(xiàng)目176個(gè)，25.3萬(wàn)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。

1.5 農(nóng)村金融改革

積極培育和發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，加快發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，積極擴(kuò)大農(nóng)村資金互助社試點(diǎn)范圍和農(nóng)村小額貸款覆蓋面，多渠道解決“三農(nóng)”融資難問(wèn)題。全市各金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品達(dá)11種，發(fā)放貸款余額達(dá)207 367萬(wàn)元，貸款戶數(shù)達(dá)61 690戶。

2 達(dá)州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

達(dá)州市在城鄉(xiāng)一體化改革方面進(jìn)行了一些新的探索實(shí)踐，取得了一定成效。然而，收于達(dá)州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起步較晚，面臨不少體制機(jī)制性障礙，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的任務(wù)艱巨而復(fù)雜。

2.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革緩慢

一是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)體系不健全。達(dá)州市大部分地方尚未建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和配套服務(wù)機(jī)制，操作程序不夠規(guī)范、利益聯(lián)結(jié)不夠緊密。二是被征地農(nóng)民的保障機(jī)制尚不健全。法律規(guī)定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，對(duì)征地農(nóng)民的多元保障還不完善，因農(nóng)村集體土地征收引發(fā)的矛盾糾紛頻發(fā)。三是盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地機(jī)制不健全。鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民有償退出宅基地的政策缺失，農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置、使用效率低的現(xiàn)象較為突出。

2.2 城鎮(zhèn)化覆蓋面不寬

一是農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱。農(nóng)村規(guī)劃滯后，落后面貌一時(shí)還很難改變，臟、亂、差的外部環(huán)境急需有效改善。二是新村重建輕管現(xiàn)象突出。多數(shù)新村農(nóng)房空置率較高，新村社區(qū)管理滯后。三是公共服務(wù)建設(shè)體制不健全。城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸有限，城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生中心（站、所）、文化娛樂(lè)場(chǎng)所建設(shè)和“讀書難”、“行路難”等問(wèn)題需要進(jìn)一步加大力度解決。

2.3 城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌難度較大

一是現(xiàn)有制度不統(tǒng)一、不銜接的矛盾比較突出。城鄉(xiāng)居民社保、醫(yī)保、新農(nóng)合存在制度分設(shè)、管理分割、資源分散的格局，影響制度的公平性和關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。二是整體保障水平偏低、差異大。城鄉(xiāng)居民抗大病重病能力不強(qiáng)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率較低。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展緩慢。短時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民在城市的就業(yè)空間難以大幅度拓展，對(duì)城市生活缺乏穩(wěn)定預(yù)期和生計(jì)保障，進(jìn)城農(nóng)民真正市民化缺乏有效支撐。

2.4 農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)滯后

一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)單一。農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)較少、實(shí)力較弱，缺乏支持農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展差異化、特殊性的政策措施。二是農(nóng)村融資市場(chǎng)發(fā)育緩慢。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資缺乏配套政策，農(nóng)村征信體系不完善。三是農(nóng)村金融服務(wù)體制發(fā)展滯后。金融機(jī)構(gòu)貸款門檻較高，貸款手續(xù)比較繁瑣。

3 深化達(dá)州城鄉(xiāng)一體化改革的對(duì)策

對(duì)于四川達(dá)州來(lái)說(shuō)，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以完善城鄉(xiāng)規(guī)劃為先導(dǎo)，深化城鄉(xiāng)配套改革，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)力和人口空間布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素合理流動(dòng)。以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、以工哺農(nóng)，城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)聯(lián)動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然路徑，主要可以從以下幾個(gè)方面著手。

3.1 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

第一，要以1.4萬(wàn)hm2農(nóng)建綜合示范區(qū)為抓手，加快完善農(nóng)村水、氣、電、通訊、環(huán)衛(wèi)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治、污水處理、垃圾無(wú)害處理、河道整治和危橋改造，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。第二，要大力支持村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)，就近為農(nóng)戶提供農(nóng)技、醫(yī)療衛(wèi)生、文體、金融、郵政、就業(yè)等服務(wù)，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施功能。第三，要大力發(fā)展公共交通，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)道路交通網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村路網(wǎng)密度和等級(jí)，加快發(fā)展城鄉(xiāng)客運(yùn)交通。第四，要加強(qiáng)重點(diǎn)水利工程、農(nóng)田基本水利工程和山洪災(zāi)害防治工程建設(shè)，健全防洪安全體系、供水保障體系和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。第五，要加快秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)，把扶貧攻堅(jiān)與促進(jìn)農(nóng)民增收、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村勞務(wù)開發(fā)、落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度等有機(jī)結(jié)合，以點(diǎn)帶面提高全市貧困地區(qū)的整體發(fā)展水平。

3.2 加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

一是全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證。重點(diǎn)抓好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等確權(quán)頒證工作。二是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。建立市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估、抵押擔(dān)保等中介服務(wù)，制定統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)規(guī)則，健全產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入公開市場(chǎng)交易試點(diǎn)；制定農(nóng)村宅基地制度改革方案，開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)；頒發(fā)農(nóng)村居民住房產(chǎn)權(quán)證，探索建立新型農(nóng)村社區(qū)住房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，擴(kuò)大宅基地復(fù)墾和交易規(guī)模，支持在城市有固定住所、固定收入的進(jìn)城農(nóng)民將農(nóng)村閑置宅基地復(fù)墾，整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)公開交易，收益給農(nóng)民。四是深入推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。依法對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度；建立健全林木采伐管理、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款、生態(tài)效益補(bǔ)償、政策性森林保險(xiǎn)等配套政策制度。五是完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。探索建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制；在縣（市、區(qū)）建立耕地保護(hù)基金制度，利用土地出讓收益、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地收入籌集資金來(lái)源。

3.3 大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革

一是培育發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)；研究制定工商資本下鄉(xiāng)的引導(dǎo)政策，鼓勵(lì)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；研究制定財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社、財(cái)政補(bǔ)助形成資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)、合作社開展信用合作的實(shí)施細(xì)則。二是健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。完善基層農(nóng)業(yè)推廣體系管理體制，建立以公益性農(nóng)技推廣為主、社會(huì)各方面力量廣泛參與的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)新機(jī)制；積極推進(jìn)區(qū)域性骨干農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、零售市場(chǎng)建設(shè)改造，加快建設(shè)全市農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)購(gòu)網(wǎng)銷平臺(tái)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和物流配送中心、農(nóng)副產(chǎn)品交易中心、農(nóng)副產(chǎn)品電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是完善健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。鼓勵(lì)探索農(nóng)民分戶生產(chǎn)、合作社統(tǒng)一管理的股份合作雙層經(jīng)營(yíng)模式。積極推廣“多元化經(jīng)營(yíng)主體+適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)+多樣性社會(huì)化服務(wù)”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基本模式，加快發(fā)展“訂單、合同、股份”等利益聯(lián)結(jié)緊密的合作形式，確保農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中獲取分紅和穩(wěn)定收益。

同時(shí)，由于國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工體系調(diào)整進(jìn)程加快，國(guó)際產(chǎn)業(yè)向我國(guó)轉(zhuǎn)移將持續(xù)推進(jìn)。為保持地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，沿海地區(qū)將加快產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)進(jìn)行梯度轉(zhuǎn)移，中心城市加快向城市周邊地區(qū)和中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)流動(dòng)^[3]。作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的達(dá)州市應(yīng)抓住歷史性的機(jī)遇，在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的同時(shí)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展。

3.4 大力推進(jìn)農(nóng)村金融改革

一是完善農(nóng)村金融服務(wù)組織體系。支持農(nóng)村信用社改革發(fā)展，強(qiáng)化其服務(wù)“三農(nóng)”的功能；研究農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體辦法；積極培育農(nóng)村新型金融服務(wù)組織，支持創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)各縣（市、區(qū)）建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)。二是創(chuàng)新投融資方式。發(fā)展“農(nóng)戶+公司（合作組織）+銀行”等投融資方式，著力發(fā)展小額信貸等適合農(nóng)村需要的金融服務(wù)；開展農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)，探索土地信托、土地預(yù)期收益抵押等投融資方式，探索農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)統(tǒng)貸統(tǒng)還、合作社直接承貸、農(nóng)戶分頭承貸等多種信貸融資方式，建立金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠貸款、政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司低費(fèi)擔(dān)保的融資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。

3.5 深入推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革

一是推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育全覆蓋。優(yōu)化義務(wù)教育學(xué)校布局，加快改善農(nóng)村薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，適當(dāng)提高農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。二是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。全面推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)人口參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策；完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接政策，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在制度間順暢轉(zhuǎn)移；完善特殊困難群體救助制度。三是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新農(nóng)合整合成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合藥品目錄、診療項(xiàng)目和服務(wù)設(shè)施目錄進(jìn)行合并；在全市范圍內(nèi)建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)算系統(tǒng)。四是全面深化戶籍制度改革。全面放開縣城和小城鎮(zhèn)落戶限制；加快推行居民居住證制度，逐步實(shí)現(xiàn)常住人口在就業(yè)、社保、醫(yī)療、子女入學(xué)、住房保障等方面基本公共服務(wù)均等化。五是推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度改革。建立農(nóng)民工社保轉(zhuǎn)移對(duì)接機(jī)制；將進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系；積極開展新型農(nóng)民培訓(xùn)，采取訂單培訓(xùn)、協(xié)議培訓(xùn)、定向培訓(xùn)、校企聯(lián)合培訓(xùn)等模式，提高培訓(xùn)針對(duì)性和實(shí)效性，廣泛開展專項(xiàng)就業(yè)援助活動(dòng)；完善農(nóng)民工住房保障制度，逐步提高公租房向農(nóng)民工定向供應(yīng)的比例。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉云生.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)模式下的鄉(xiāng)村治理：制度創(chuàng)新與模式設(shè)計(jì)[J].河北法學(xué)，2009（2）：66.

[2] 劉易斯.二元經(jīng)濟(jì)論[M].北京：經(jīng)濟(jì)出版社，1989.

[3] 彭國(guó)川.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下重慶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式研究[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（1）：6-10.