淺析我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的模式選擇

摘 要 當(dāng)今社會(huì)環(huán)境問題愈來愈引起人們的重視，我國(guó)雖然陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的法律，但對(duì)環(huán)境民事公益訴訟還沒有作出系統(tǒng)的規(guī)定，本文就環(huán)境民事公益訴訟的模式、主體以及檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社團(tuán)、公民提起環(huán)境民事公益訴訟的理由等方面進(jìn)行探討，以供參考。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 環(huán)保社團(tuán) 公民 環(huán)境民事公益訴訟

作者簡(jiǎn)介：吳雪金，福建省平潭縣人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-108-02

在過去的2013年，中國(guó)再次遭遇嚴(yán)重的環(huán)境污染話題。2013年，“霧霾”成為年度關(guān)鍵詞。這一年的1月，4次霧霾過程籠罩30個(gè)?。▍^(qū)、市），在北京，僅有5天不是霧霾天。有報(bào)告顯示，中國(guó)最大的500個(gè)城市中，只有不到1%的城市達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦中的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)，世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市有7個(gè)在中國(guó)。中國(guó)的環(huán)境污染問題極其嚴(yán)重，環(huán)境治理已經(jīng)迫在眉睫了。近幾年，中國(guó)一直在探索環(huán)境公益訴訟的立法及實(shí)際操作模式。2014年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂了的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十三條明確了“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。”，同時(shí)該法第五十八條規(guī)定了“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟提供了有利契機(jī)。而之前實(shí)踐中我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)提起環(huán)境公益訴訟也作了有益嘗試，如，2009年昆明市人民檢察院對(duì)屢查屢罰、嚴(yán)重污染環(huán)境的昆明市錦洋化工有限公司發(fā)出《檢察建議書》，該建議書提出要求其作出整改，否則將由檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟；2011年浙江省嘉興市平湖檢察院訴嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等被告環(huán)境污染責(zé)任糾紛案，也以檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體提起，該案得到法院的支持。以下筆者就環(huán)境公益訴訟中環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵、模式比較及構(gòu)想闡述自己的看法。

一、環(huán)境民事公益訴訟的基本內(nèi)涵

環(huán)境民事公益訴訟是指社會(huì)成員為了保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境利益，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)違反法律、侵害環(huán)境公共利益的行為，向人民法院提起訴訟，由人民法院根據(jù)民事訴訟程序依法追究違法者法律責(zé)任的訴訟。環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：

第一，環(huán)境民事公益訴訟的主體不一定要與本案有直接利害關(guān)系。提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)成員，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關(guān)系的社會(huì)成員，如公民、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。

第二，環(huán)境民事公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。也就是為了保護(hù)國(guó)家環(huán)境利益、社會(huì)環(huán)境利益和不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，追求社會(huì)公正、公平，保障社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

第三，環(huán)境民事公益訴訟具有顯著的預(yù)防性，同時(shí)兼具補(bǔ)救功能。環(huán)境民事公益訴訟的提起不一定要有一定的損害結(jié)果發(fā)生，只要能科學(xué)、合理的判斷出可能對(duì)社會(huì)公共利益造成損害或損害威脅，即可提起環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)違法者追究法律責(zé)任。

二、環(huán)境民事公益訴訟模式的比較

根據(jù)現(xiàn)行學(xué)者的討論，總結(jié)起來環(huán)境民事公益訴訟的原告有四種情況：

（一）公民

環(huán)境作為一種公共資源，每個(gè)公民都是環(huán)境的享有者和捍衛(wèi)者，一旦環(huán)境受到了污染，每個(gè)公民的合法權(quán)利都或多或少的受到侵害和威脅。此時(shí)，任何公民都可以自己的合法權(quán)益受到侵害為由，提起環(huán)境訴訟。但公民作為環(huán)境民事公益訴訟的原告有其自身的弊端，如環(huán)境糾紛案件一般涉及面廣，涉及人數(shù)眾多且不確定，涉及利益巨大，損害結(jié)果不能立即體現(xiàn)等特點(diǎn)，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行訴訟，且有極大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，單個(gè)公民難以應(yīng)付的。

（二）行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的環(huán)保部門

環(huán)保部門作為我國(guó)的行政管理部門，相較于單個(gè)的公民，有著較為嚴(yán)密的組織，能結(jié)合法律與科技上的專業(yè)人才，與大公司進(jìn)行抗衡，也可以避免公民訴訟引起的法院負(fù)擔(dān)過重等問題。其弊端在于我國(guó)的環(huán)保部門實(shí)行屬地管理原則，歸地方政府管理。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，官員任期的限制，對(duì)短期利益、政績(jī)的追求，使得一些地方官員對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題熟視無睹、放任自流，甚至動(dòng)用行政力量支持、包庇企業(yè)污染環(huán)境的行為。很多時(shí)候，地方政府往往與環(huán)境污染和破壞行為有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，致使當(dāng)?shù)卣蛘攮h(huán)保部門甚至可能會(huì)成為訴訟中的第三人。因此，環(huán)保部門不宜作為代表提起環(huán)境公益訴訟。其次，環(huán)保部門具有保護(hù)公共環(huán)境資源的管理權(quán)和一定的行政強(qiáng)制權(quán)，若不法行為人不服從管理，其可直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，故沒有提起民事訴訟的必要。

（三）檢察機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律正確實(shí)施的職責(zé)。環(huán)境公益訴訟的公益性，決定了檢察機(jī)關(guān)可以作為社會(huì)公共利益的代表提起訴訟，確保公共環(huán)境利益及時(shí)得到保護(hù)。而環(huán)境公益訴訟往往涉及面廣，取證復(fù)雜，舉證困難等特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)的工作人員熟悉法律，能有效的通過訴訟途徑維護(hù)公共環(huán)境利益。規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體，有利于公共利益的有效維護(hù)，彌補(bǔ)私人救濟(jì)的資金不足、能力有限等問題。

（四）具有維護(hù)環(huán)境公共利益功能的社會(huì)團(tuán)體即環(huán)保社團(tuán)

環(huán)保社團(tuán)一般擁有一定數(shù)量的環(huán)保專業(yè)人士及資金，能彌補(bǔ)個(gè)人力量的不足，在對(duì)抗污染企業(yè)方面較個(gè)人有更多的優(yōu)勢(shì)。環(huán)保社團(tuán)成為環(huán)境公訴的法理基礎(chǔ)主要來源于“環(huán)境權(quán)”和“訴之利益”理論。但是，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)環(huán)保組織的設(shè)立和登記設(shè)置了重重障礙，使其本身的數(shù)量就寥寥無幾，根本無暇顧及紛繁復(fù)雜的我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境問題，只能選擇些有代表性的重大的環(huán)境問題來訴訟，再加上法院對(duì)其提起公益訴訟的嚴(yán)格限制，環(huán)保社團(tuán)能成功起訴的環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件更少之又少。

三、我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟模式的構(gòu)想

筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的提起，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟、環(huán)保社團(tuán)訴訟和公民訴訟并行不悖，且各有前置程序。其理由如下：

（一） 發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體作用

環(huán)境公益訴訟往往呈現(xiàn)涉及面廣、涉及人數(shù)不確定、訴訟時(shí)間長(zhǎng)、取證復(fù)雜、舉證困難等多重問題，而檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家作為支撐，具有足夠的實(shí)力與污染企業(yè)進(jìn)行較量，具有專門的技術(shù)和大批的法律工作人員來應(yīng)對(duì)取證復(fù)雜、舉證困難等諸多問題，還可以通過其影響力邀請(qǐng)環(huán)保專家作為訴訟代表參與起訴。我國(guó)生態(tài)環(huán)境破壞極其嚴(yán)重，2014年北京持續(xù)霧霾天氣告訴我們，環(huán)境問題已經(jīng)不是社會(huì)問題，它已經(jīng)在觸犯國(guó)家利益了。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，會(huì)打破了民事訴訟中的原被告平等的格局。筆者認(rèn)為不然，從域外經(jīng)驗(yàn)來看，無論是在大陸法系還是在英美法系，雖然各國(guó)檢察機(jī)關(guān)在本國(guó)的法律地位、職能屬性和具體職權(quán)不盡相同，但檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的訴訟主體進(jìn)行訴訟，也是個(gè)普遍的做法。民事訴訟中的當(dāng)事人訴訟地位平等這一原則決定了檢察機(jī)關(guān)在提起民事訴訟中，與被告享有同等的訴訟權(quán)利和承擔(dān)同等的訴訟義務(wù)，具有平等的攻擊和防御手段。

但若所有的環(huán)境民事公益訴訟都由檢察機(jī)關(guān)提起，那將是個(gè)巨大的工程，目前的檢察資源難以應(yīng)付，同時(shí)也是司法資源的浪費(fèi)。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定可能造成或已經(jīng)造成重大影響的環(huán)境污染問題才由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，并以向污染企業(yè)提出整改的檢察建議書作為其公益訴訟的前置程序，只有污染企業(yè)收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議書一定期間后沒有整改或者整改達(dá)不到要求，檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境民事公益訴訟。

（二）積極發(fā)展環(huán)保社團(tuán)訴訟

環(huán)保社團(tuán)是環(huán)境保護(hù)公益組織，宗旨是服務(wù)于環(huán)境保護(hù)事業(yè)。環(huán)保社團(tuán)提起環(huán)境民事公益訴訟是由其宗旨所決定的。環(huán)保社團(tuán)提起的環(huán)境民事公益訴訟，是對(duì)環(huán)境保護(hù)法中公眾參與原則的有效落實(shí)，是對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中公眾參與原則的積極響應(yīng)，能夠喚起公眾的自主意識(shí)和環(huán)境意思，為進(jìn)一步開展我國(guó)公益訴訟奠定基礎(chǔ)。2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》給環(huán)保社團(tuán)參與環(huán)境公益訴訟開了道口子，但給予了兩個(gè)限制：一是“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”，二是“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”。筆者認(rèn)為這樣的限制會(huì)使我國(guó)有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織的數(shù)量岌岌可危，不足以應(yīng)對(duì)目前日益嚴(yán)重的環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題，因此應(yīng)對(duì)我國(guó)環(huán)保組織的設(shè)立給予一定的政策支持和資金支持，既解決其自身生存問題，又能為我國(guó)的環(huán)保事業(yè)盡一份力量。

（三）鼓勵(lì)公民參與訴訟

很多時(shí)候，單單靠檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織來提起環(huán)境公益訴訟涉及面太窄且沒辦法及時(shí)發(fā)現(xiàn)，往往發(fā)現(xiàn)的時(shí)候已經(jīng)造成污染或破壞，難以恢復(fù)原狀。因此環(huán)境公益訴訟更多的應(yīng)以預(yù)防或事前救濟(jì)為主。而普通公民直接生活和工作在受污染和破壞的環(huán)境中，對(duì)環(huán)境污染和破壞行為比較敏感，從而具有提起訴訟的可能性。更為重要的是，公民是一國(guó)執(zhí)行環(huán)境法律和規(guī)章的最廣泛的人力資源，他們比其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體更熟知國(guó)家的土地和自然的屬性，他們的人數(shù)使之比其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體更為普遍。賦予公民個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，也是我國(guó)公民逐漸增加提高的法律意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的現(xiàn)實(shí)要求。

當(dāng)然環(huán)保社團(tuán)訴訟和公民訴訟都有其弊端，主要是某些個(gè)別人會(huì)利用其作為解決私人恩怨的手段，引起濫訴問題，增加人民法院的負(fù)擔(dān)，引起司法資源的浪費(fèi)。為避免這一問題的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為可以設(shè)置環(huán)保社團(tuán)訴訟、公民訴訟行政前置程序，法院在接受社團(tuán)、公民環(huán)境民事公益訴訟前，社團(tuán)、公民必須就該問題向有關(guān)行政部門尋求過行政救濟(jì)，若一定期限內(nèi)污染和破壞者未能停止侵害行為和消除負(fù)面影響，有關(guān)行政部門也沒有采取切實(shí)有效的措施時(shí)，法院才接受其環(huán)境民事公益訴訟。法院在接受社團(tuán)、公民環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，要謹(jǐn)慎受理，應(yīng)以善意作為受理環(huán)境民事公益案件的審查標(biāo)準(zhǔn)，防止惡意起訴人濫用公益訴訟程序給受訴企業(yè)增加負(fù)擔(dān)，防止司法資源配置的無效率。

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