論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督長效機制建設與保障

摘 要 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督長效機制建設，須充分整合檢察機關內部資源，建立橫向協(xié)作機制，打破部門隔閡，打造大訴訟監(jiān)督格局；建立完善一體化辦案工作機制，創(chuàng)設上下級配對辦案模式，加強對基層民事執(zhí)行檢察工作的指導與建設。有效利用其他監(jiān)督力量，建立檢法協(xié)調配合制度、提請人大監(jiān)督制度。從程序規(guī)范化、機構設置、人才配備與培養(yǎng)及實證研究著手，保障民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有效運行，使之成為實現當事人合法權益的最后屏障。

關鍵詞 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督 長效機制 一體化 大訴訟監(jiān)督

作者簡介：胡洵賢，寧波市人民檢察院。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-029-02

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權是一種程序性權力，不具有終局性。監(jiān)督的有限性決定其僅是一種輔助性救濟程序，對法院的剛性約束不強。因此，法律上的賦權并不能直接成就民事執(zhí)行監(jiān)督的司法實踐，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要走的路還很長。檢察機關在此基礎上須花大力氣思考如何有效運用執(zhí)行監(jiān)督權真正推動工作。因此，亟需建立依法規(guī)范、科學合理、有序高效的長效機制，以各種手段真正推動民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的有效運行，使之成為實現當事人合法權益的最后屏障。

一、長效機制建設

民事執(zhí)行監(jiān)督如果單純依靠原有的裁判監(jiān)督的辦案方式與辦案手段，無法真正實現突破。實踐中發(fā)現，民事執(zhí)行監(jiān)督需要更多的合力，以排除更多的阻礙。在檢察機關現有機構設置的基礎上，如何構建有實際效果的長效機制，是我們必須思考的問題。筆者認為，可從兩個維度進行考量：一是充分整合現有檢察機關內部資源，集各部門、各級檢察機關力量推進民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作有效開展；二是有效利用法院原有監(jiān)督機制和其他監(jiān)督力量，合力促動法院不斷規(guī)范改進執(zhí)行工作。

（一）內部機制建設可以從以下三個方面著手

1.建立橫向協(xié)作機制，打造大訴訟監(jiān)督格局。檢察機關長期“重刑輕民”，這有歷史的原因，也與檢察機關內部的職權分工有關。民行檢察部門之前主要從事裁判監(jiān)督工作，以書面案卷審查為主，長期“坐堂辦案”，且與檢察機關刑檢部門相對隔離。民事執(zhí)行監(jiān)督權、審判人員違法行為監(jiān)督權與調查核實權的賦予是民行檢察部門變被動為主動，充分發(fā)揮能動性，打破部門隔閡，構建訴訟監(jiān)督大格局的契機。在實踐中發(fā)現，反貪、反瀆部門的線索中，有部分是當事人控告舉報法官違法執(zhí)行的線索，法院在執(zhí)行過程中出現的怠于執(zhí)行或違法執(zhí)行等現象，背后很可能隱藏著法院工作人員涉嫌瀆職、貪污受賄等職務犯罪的信息。因此，在著力辦理執(zhí)行申訴案件的同時，要增強監(jiān)督的敏感性，善于捕捉信息，分析研究法院執(zhí)行活動的規(guī)律，執(zhí)行違法出現的節(jié)點。打破檢察機關部門間的隔離，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。民行檢察部門與偵查部門應建立信息交流共享和共同分析研判線索的合作配合機制；借信息化建設的機會，建立與控告申訴部門、案管部門的線索共享機制；注意收集檢察機關對外窗口能反饋的信息與線索，應建立凡是與民事執(zhí)行有關的案件都由民行檢察部門先期審查的制度；逐步建立并完善執(zhí)行違法信息庫，為執(zhí)行違法的數據分析做準備；同時利用反貪、反瀆部門偵查工作經驗，建立與偵查部門的線索定期分析制度，充分利用法律所賦予的檢察機關依職權啟動程序的職能，從執(zhí)行違法信息庫中選取有價值的線索進行有力度有直接效果的查處；偵查部門在查處執(zhí)行法官職務犯罪案件時，可以由民行檢察部門派員參與案件的初查，為偵查部門提供專業(yè)分析；民行檢察部門應以職務犯罪偵查部門的偵查職能為后手，將涉嫌職務犯罪的執(zhí)行監(jiān)督案件移送偵查部門，增強民事執(zhí)行監(jiān)督的震攝力。

2.建立縱向上下聯動、一體化辦案機制。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督從法律賦權開始就先天不足，基層民行部門人員不足、機構設置不合理、原有裁判監(jiān)督業(yè)務與新開拓的檢察業(yè)務繁重、執(zhí)行監(jiān)督經驗和監(jiān)督能力缺乏、能動能力相對較弱的現狀是不可回避的問題。在目前的狀況下，只有挖掘現有監(jiān)督力量，建立上下聯動、一體化辦案機制，辦有影響的大案，努力推動執(zhí)行檢察監(jiān)督。

建立完善一體化辦案工作機制，須確保每個基層院都配備至少一名有專門知識基礎與一定執(zhí)行監(jiān)督辦案經驗的人員，從裁判監(jiān)督和其他監(jiān)督工作中分離出來，專門從事執(zhí)行監(jiān)督工作，并將上下兩級執(zhí)行監(jiān)督人員整合，成立機動的執(zhí)行監(jiān)督辦案小組，集中培訓，聯合辦案，從每個執(zhí)行監(jiān)督案件中取得監(jiān)督經驗，最大限度地發(fā)揮整體效應。這是在新形勢下建立完善一體化辦案工作機制的有效舉措，也是從實際出發(fā)，積極的檢察應對。對有重大影響、社會關注度高或可能涉及執(zhí)行人員嚴重違法或瀆職的案件，由上級檢察院提辦，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一調配條線辦案力量，確保有限線索發(fā)揮最大的效用。

建立由上級檢察院督辦，基層檢察院主辦的配對辦案模式。對于一些由基層院受理的比較復雜的執(zhí)行監(jiān)督案件，可以由上級檢察院派員督促指導基層院辦理，上級檢察院辦案人員應直接參與案件的審查過程，協(xié)助調查核實，及時向本級檢察院反映案件進展情況，代表上級檢察院列席基層院的檢察委員會討論。這種機制不僅能有效加強對基層院的指導作用，排除基層院“熟人”辦案的尷尬，也能豐富兩級辦案人員的獨立辦案經驗。

建立案件線索歸集制度。上級檢察院應設置專人管理下級檢察院執(zhí)行監(jiān)督案件的進展情況，對辦理完畢的案件，下級檢察院應將結案的相應法律文書上報備案。建立執(zhí)行監(jiān)督線索歸集制度，基層院發(fā)現的所有線索及相關材料應向上級檢察院報備，以便上級檢察院全面掌握執(zhí)行監(jiān)督動態(tài)，調配條線力量，并逐步完善執(zhí)行違法信息庫。

3.加強基層檢察院民事執(zhí)行檢察工作建設。基層民行檢察的基礎性地位不可動搖，特別是執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。從法院的執(zhí)行數據看，80%以上的執(zhí)行案件都是由基層法院辦理。根據同級監(jiān)督的原則，絕大部分的執(zhí)行案件都應由基層檢察院來監(jiān)督，任務之重可想而知。由于多數基層檢察院之前并未開展過執(zhí)行檢察監(jiān)督，如果僅靠基層院的自我總結式的發(fā)展，執(zhí)行監(jiān)督將會在長時間內無法發(fā)揮其效果。因此，上級檢察院應當從明確基層檢察院執(zhí)行工作職能、加強基層工作指導、聯合辦案、完善基層工作考核等方面入手，想辦法克服和消除基層民行檢察如何進行監(jiān)督的迷茫與疑惑，有效防止為監(jiān)督而濫監(jiān)督、亂監(jiān)督、假監(jiān)督等不規(guī)范做法，改變基層民行檢察工作機構不健全、隊伍素質不高、“一人科室”等尷尬局面，加強對基層民事執(zhí)行檢察工作建設。

（二）外部機制建設可以從以下兩個方面著手

1.建立檢法協(xié)調配合制度。為保持檢法兩家有關執(zhí)行工作的信息互通，統(tǒng)一對執(zhí)行監(jiān)督工作的認識，改變法院對檢察執(zhí)行監(jiān)督的態(tài)度，暢通檢察監(jiān)督和監(jiān)督反饋的渠道，確保監(jiān)督效果，可以定期召開民事檢察部門、控告申訴部門和法院執(zhí)行機構、審判監(jiān)督部門負責人聯席會議，通報履行職責情況，共同分析研究法院執(zhí)行工作中應當加強和改進的工作方法和工作思路，檢察機關在執(zhí)行監(jiān)督工作中應當需要提高和改進的監(jiān)督水平和監(jiān)督方式，必要時可以采取聯合調研、聯合發(fā)文的形式統(tǒng)一認識，解決分歧問題。并可嘗試在法院設立檢察工作聯絡室、建立執(zhí)行信息網絡共享機制。個案中可以實行檢法各自案件承辦人員交流溝通機制，聽取執(zhí)行人員的解釋，全面了解案情。對提出糾錯的案件，法院執(zhí)行部門及執(zhí)行人員應積極將案件的涉案背景、執(zhí)行情況、疑難問題、實施或裁決理由向檢察機關書面說明。對于檢察機關監(jiān)督后并執(zhí)行完畢的案件，人民法院應當告知執(zhí)行結果和送達書面的執(zhí)行文書。在檢法協(xié)調配合時，遵循糾錯共進的原則，以共同推進執(zhí)行工作規(guī)范化建設。

2.建立提請人大監(jiān)督制度。當前各級人大都很關注民事審判與民事執(zhí)行工作，也很重視民事檢察監(jiān)督工作。在監(jiān)督實踐中，在執(zhí)行檢察建議發(fā)出后，一些法院不予理睬并不予回復的現象很常見，檢察機關的跟蹤機制無法得到法院的配合。由于民事執(zhí)行檢察工作還剛剛起步，法律還不完善，監(jiān)督環(huán)境還不盡如人意，許多問題還在探索中，檢察機關應當主動爭取人大及其常委會的支持、幫助和監(jiān)督。有必要建立定期向人大內務司法委員會通報執(zhí)行監(jiān)督工作情況，報送監(jiān)督案件材料。對于一些有重大影響的案件，可以提請人大常委會聽取專項工作報告，借助人大力量督促法院依法開展執(zhí)行工作。

二、保障措施建設

（一）程序保障

依據民事訴訟法和《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》，出臺具體的操作細則。雖然《監(jiān)督規(guī)則》對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有單章表述，但內容簡單，有很多程序要借鑒其他民事訴訟監(jiān)督規(guī)則，而其他民事訴訟監(jiān)督規(guī)則在民事執(zhí)行監(jiān)督實踐中并不一定實用。為幫助民行檢察部門走出迷茫、無頭緒的狀態(tài)，有必要接合實際盡快出臺民事執(zhí)行檢察工作實施辦法，詳細規(guī)定操作規(guī)程，統(tǒng)一法律文書格式與寫作，以促進民事執(zhí)行檢察工作規(guī)范化。

有效實施執(zhí)行案件跟蹤監(jiān)督制度。根據《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，法院對執(zhí)行監(jiān)督案件作出處理決定后，檢察機關應當按照規(guī)定對處理結果進行審查，并填寫《民事訴訟監(jiān)督案件處理結果審查登記表》，對法院未在規(guī)定期限內作出處理并書面回復的案件，以及法院對檢察建議的處理結果錯誤的，進行跟蹤監(jiān)督或提請上級檢察院監(jiān)督，以保證執(zhí)行監(jiān)督效果。

（二）機構保障可設立專門的執(zhí)行監(jiān)督機構或在部門內設執(zhí)行監(jiān)督小組

高檢院民事行政檢察廳已設立了執(zhí)行檢察處，鑒于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的特殊性，各級檢察機關應設立專門的執(zhí)行監(jiān)督機構或執(zhí)行監(jiān)督小組，以區(qū)別于民事裁判監(jiān)督，使執(zhí)行監(jiān)督人員能盡快專業(yè)化，并從民事裁判監(jiān)督工作中脫身出來。

（三）人才保障

盡快培養(yǎng)一支熟悉民事執(zhí)行相關法律、規(guī)定、制度、程序，相對了解執(zhí)行工作實務，具有善于發(fā)現問題，善于判斷執(zhí)行裁定與執(zhí)行行為違法性的能力，善于分析研究，正確運用政策法律的能力，善于溝通協(xié)調，排除干擾能力強的骨干隊伍。具體措施可以采取將新招錄的具有民商法知識專長的檢察人員優(yōu)先調配到民行部門使用，充實人才隊伍；搭建學習交流平臺，實現優(yōu)勢互補，適時邀請法院執(zhí)行局法官為執(zhí)行監(jiān)督專業(yè)人才舉辦講座，講解執(zhí)行工作業(yè)務知識，了解法院執(zhí)行工作動態(tài)；選派執(zhí)行監(jiān)督人員到法院掛職鍛煉，熟悉法院民事執(zhí)行相關實務，提升檢察監(jiān)督能力；在基層院設專人從事執(zhí)行監(jiān)督工作，在上級檢察院可設執(zhí)行監(jiān)督辦案小組，設部門副職負責組織和指導辦案經驗豐富的檢察官專門辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件。

（四）加強實證研究

目前對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論研究大都停留在純理論階段，對實踐的指導性不強，因而加強實證研究，指引民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是當務之急。實踐中存在大量的問題亟待解決，如：對于現實中大量存在的合法但不合理的執(zhí)行行為，特別是損害結果尚未達到瀆職立案標準的案件，如何行使監(jiān)督權；對于檢察監(jiān)督意見，法院不予回應、消極應對、拒不糾正、拒絕監(jiān)督等行為，在窮盡現有監(jiān)督手段后，如何推動監(jiān)督進程；對于涉及黨政機關的執(zhí)行監(jiān)督案件，包括黨政機關是被執(zhí)行人、黨政機關的不當干預與執(zhí)行法院的違法執(zhí)行相互交織等案件，如何順利履職等。與如何從政策研究、民事執(zhí)行理論、檢察監(jiān)督理論上解決這些問題比較，實證研究具有更強的實效性。