關(guān)于城中村改造存在的問題及解決對策

趙沛銀

浙江瑞安市住房與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局莘塍住建所 325210

摘要：在城市化過程中，由于城市化速度快速推進(jìn)，但城市建設(shè)相對落后，特別是對外來人口管理跟不上，引發(fā)了所謂“城中村”現(xiàn)象，城中村改造是城建工作的難點(diǎn)，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。本文分析了城中村改造遇到的問題，并針對問題提出了解決對策。

關(guān)鍵詞：基本概念；改造模式；解決對策

城中村是具有中國特色的社區(qū)類型，是農(nóng)村集體主義下的產(chǎn)物，它成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域研究的重大課題。城中村是城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊的情況，城中村改革出現(xiàn)的問題極大阻礙了城市發(fā)展，陳舊理論不能實(shí)現(xiàn)對新形勢下城中村的有效管理，專家學(xué)者目前正努力探究以找出一個(gè)符合我國城市實(shí)際情況的城中村管理機(jī)制。

一、城中村的基本概念

（一）城中村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)概念

李誠認(rèn)為城中村是從經(jīng)濟(jì)生活、人員身份等方面對農(nóng)業(yè)社會(huì)的繼承和保留，丁洪建認(rèn)為城市化進(jìn)程中把舊有居住區(qū)、社會(huì)關(guān)系等保留下來的區(qū)域就是城中村，而且城中村沒有重新進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分工，城中村內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局也未發(fā)生變化。

（二）城中村的地理空間概念，

李釗認(rèn)為在進(jìn)行城市建設(shè)施工時(shí)，一些村莊被包圍在里面就形成了城中村。劉吉認(rèn)為城市因?yàn)閮?nèi)部或外部因素沒有徹底實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型是城中村出現(xiàn)的重要原因，城中村是具有居住功能的原有的生活環(huán)境。

二、城中村產(chǎn)生的原因

（一）經(jīng)濟(jì)、文化因素，

城中村村民主要的經(jīng)濟(jì)來源不僅有征地補(bǔ)償費(fèi)和出租收入，還有集體分紅和小規(guī)模商業(yè)、餐飲業(yè)，土地和物業(yè)對村民的經(jīng)濟(jì)收入有巨大的影響。城中村開發(fā)費(fèi)用昂貴和政策的趨利性是產(chǎn)生城中村的重要因素，權(quán)利機(jī)制失衡使城中村改造的難度加大，同時(shí)也出現(xiàn)了亂占土地的現(xiàn)象。

小農(nóng)思想的根深蒂固使建筑開發(fā)忽視了長期效益，人們趨利的心態(tài)促成了城中村的形成和長期保留。

（二）政策、社會(huì)因素

土地是城中村形成的最關(guān)鍵對象，規(guī)劃和管理是因素，問題出在體制上，城中村問題形成的最終政策原因是形成了城鄉(xiāng)二元土地制度。

城市化發(fā)展直接導(dǎo)致了城中村的出現(xiàn)，城市征地如果躲避城中村就可以降低成本，城市的社會(huì)管理就不會(huì)出現(xiàn)很多問題。另外，對農(nóng)村土地占用以進(jìn)行城市擴(kuò)張時(shí)，村里的人口、社區(qū)等都沒有與城市管理做良好的銜接，使城中村既不像村，也不像城。

三、城中村產(chǎn)生的作用

（一）加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使城市快速擴(kuò)張

城中村的土地租金較低，外來人口可以居住，外來人口居住環(huán)境穩(wěn)定能促進(jìn)城市化快速建設(shè)。城中村也為流動(dòng)人口提高在本地的生活技能提供了安全的學(xué)習(xí)環(huán)境，城中村的出租地也為村民提供了部分收入來源。

（二）城中村豐富了城市的功能

農(nóng)民腳量田地，測出居住點(diǎn)和田地的步行距離，這樣有利于城中村的合理布局。收購?fù)恋匾越ㄔO(shè)工商業(yè)區(qū)，這樣能使規(guī)劃更完美，使人口與就業(yè)布局更加平衡。城中村可以為城市提供充足的勞動(dòng)力資源，同時(shí)也是城市資源的倉庫，城中村的出現(xiàn)豐富了城市的功能，使城市快速發(fā)展。

（三）健全了城市住房保障機(jī)制

正規(guī)房產(chǎn)對流動(dòng)人口的斥力和城中村對流動(dòng)人口的引力相結(jié)合有利于合理安置流動(dòng)人口。保障房建設(shè)有許多問題，比如不太考慮流動(dòng)人口，建設(shè)速度緩慢，資金缺乏等，保障房和城中村的房產(chǎn)在租金和交通距離上都沒有可比性，因?yàn)闆]有衡量的標(biāo)準(zhǔn)。保障房的功能城中村都有，而且流動(dòng)人口的住房問題在這里都可以得到解決，有助于穩(wěn)定城市房價(jià)，給流動(dòng)人口節(jié)省了更多的奮斗的時(shí)間，體現(xiàn)了社會(huì)公平。

四、城中村的改造模式

城中村主要有兩種改造模式，一個(gè)是進(jìn)行綜合整治，城中村位于重點(diǎn)功能外，自然環(huán)境相對差一點(diǎn)，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施也有待補(bǔ)充，因此我們要針對這幾個(gè)情況來進(jìn)行綜合整治。另一個(gè)是全面改造，有些城中村對城市重點(diǎn)的功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)能產(chǎn)生積極的影響，因此在進(jìn)行全面改造的時(shí)候要把整體拆除重建作為主體，改造過程要符合城市規(guī)劃要求，改造過程要遵循市場規(guī)律，要通過招商引資來進(jìn)行改造，并且公布土地公開出讓。

五、城中村改造存在的問題

（一）村民房產(chǎn)擁有權(quán)得不到有力維護(hù)，利益難調(diào)

改革開放后土地經(jīng)濟(jì)性質(zhì)發(fā)生了巨大變化，市場經(jīng)濟(jì)下的城中村和現(xiàn)實(shí)情況造成難以匹配的情形，市場經(jīng)濟(jì)下土地的無償劃撥轉(zhuǎn)為有償出讓，土地成為稀缺昂貴的商品，開發(fā)商通過出售土地可以獲得高額的利潤。村民對拆遷價(jià)期望太高，村委無法滿足，導(dǎo)致了雙發(fā)矛盾加劇，利益無法平衡。土地區(qū)位不同使土地價(jià)值產(chǎn)生巨大差別，以耕地為基準(zhǔn)的整地補(bǔ)償規(guī)定難以滿足土地?fù)碛姓邔壊畹刈獾念A(yù)期。

（二）城中村民的城市適應(yīng)性低，政府限制過重

城中村民的思想意識(shí)、文化水平、勞動(dòng)技能水平如果不能適應(yīng)城市環(huán)境，村民在就業(yè)方面就顯示出劣勢。城中村民為了緩解生活壓力會(huì)對城中村進(jìn)行改造，但是他們會(huì)擔(dān)心改造后房租收入有可能會(huì)降低，如果降低，他們寧愿保持現(xiàn)狀。村民就業(yè)適應(yīng)性差，對就業(yè)預(yù)期喪失信心，這會(huì)使村民不愿改造。政府缺乏對城中村民生存和就業(yè)問題的關(guān)注，城中村的社會(huì)問題仍不會(huì)解決。政府的改造規(guī)劃和改造政策過于苛刻，比如對容積率控制過嚴(yán)，對土地的農(nóng)轉(zhuǎn)用限制過嚴(yán)等，這些都不利于城市的發(fā)展。

六、城中村改造的有效策略

（一）重塑城中村而不是消失

改造不等于消滅，城中村存在是合理的，消滅城中村就消滅了城市發(fā)展的根本，不利于城市化進(jìn)程發(fā)展。城市要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理分布勞動(dòng)力，重視城中村的客觀價(jià)值，尊重村民和流動(dòng)人口的利益訴求，平衡各方關(guān)系，這樣能減少改造中社會(huì)矛盾。

（二）改造體系要容納流動(dòng)人口

排斥流動(dòng)人口是城中村改造緩慢的原因，因此要妥善安置流動(dòng)人口，把他們納入城中村改造體系，考慮流動(dòng)人口的利益，盡力滿足他們的需求。

（三）提高城中村規(guī)劃水平

改造規(guī)劃是開放商和村集體編制，政府要因地制宜進(jìn)行規(guī)劃審批，政府要保證公共利益不受侵犯。從市場角度看城中改造的復(fù)雜性，政府可降低審批難度，這樣可改造的可行性和操作性。

（四）優(yōu)化城中村土地政策

農(nóng)用地在土地規(guī)劃中變成了建設(shè)用地，為了土地優(yōu)化使用，應(yīng)把土地使用計(jì)劃和土地指標(biāo)緊密結(jié)合起來。城中村改造不需將土地全轉(zhuǎn)為國有土地，可適當(dāng)保留城中村的土地二元所有制，可把小產(chǎn)權(quán)房的功能保留下來，不讓它作為商品在市場上流通，這樣有助于房地產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。下放的土地政策要保證村民出租經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，同時(shí)做好外來人員的合理安置。

結(jié)語：

城中村是城市化發(fā)展必然結(jié)果，完善住房保障體系有助于發(fā)揮更好的城市功能，城中村不能消失，它的改造需要流動(dòng)人口來綜合協(xié)調(diào)。政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，頒布合理的土地政策，處理好土地的供求關(guān)系。城中村改造是長期和復(fù)雜的過程，要對其復(fù)雜性有清醒的認(rèn)識(shí)，城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變離不開城中村的改造，只有積極進(jìn)行城中村改造才能實(shí)現(xiàn)土地的合理利用，才能提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理水平。

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