城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的探討

吳康先

【摘要】 在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中引入公眾參與，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的進步，同時對于公眾來說意義也非常重大。這也是我們在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中推行民主的重要表現(xiàn)。但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體實踐過程中，出現(xiàn)了一系列的問題，沒有充分地實現(xiàn)公眾參與，也沒有達到預(yù)期的良好效果。本文就當今城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與存在的問題進行分析，并提出了相應(yīng)有效的途徑和方法，供同行參考。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)規(guī)劃；公眾參與；問題；有效性

1. 公眾參與的概念

公眾參與是隨著政治文明和法制建設(shè)的不斷成熟、發(fā)展而產(chǎn)生的一種民主理念，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與是指讓公眾參與到規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)中去，實現(xiàn)民主規(guī)劃?！肮妳⑴c”是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對策。它強調(diào)公眾對規(guī)劃編制、管理過程的參與決策和管理，強調(diào)對話與溝通，協(xié)調(diào)公眾各方利益，力求實現(xiàn)規(guī)劃項目的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與理論最早出現(xiàn)在1947年的英國，與國外比較，我國的公眾參與工作開展較晚，主要集中在環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、資源利用等與公眾利益聯(lián)系緊密的領(lǐng)域內(nèi)，隨著民主進程的不斷加快，陽光政策的推行，公眾參與的意義和作用得到了社會的普遍接受和認可。在《城市規(guī)劃編制辦法》（2005）中，就明確表示“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，要求編制城市規(guī)劃，應(yīng)當堅持“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”原則。

2. 我國公眾參與城市規(guī)劃中存在的問題

2.1公眾參與深度難以觸及規(guī)劃的核心

公眾參與城市規(guī)劃的深度主要體現(xiàn)在公眾的意見對城鄉(xiāng)規(guī)劃的推動力、影響力、決定力的大小。從我國的目前的立法和實踐來看，雖然公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的情形越來越多，但是也僅停留在參與階梯的象征性參與階段。公眾參與更多的是對規(guī)劃的了解，而不是施加有效影響。公眾參與仍然是被動的，政府始終處于主導(dǎo)地位，公眾的意見往往得不到足夠重視，經(jīng)常出現(xiàn)聽而不取的現(xiàn)象。

2.2參與欠缺反饋聯(lián)動

公眾在參與之后往往得不到反饋的意見，在一定程度上影響了工作參與的主動性和積極性，從而認為是一種“走形式、走過場”的做法，不會把最真實的想法告訴調(diào)查者或者規(guī)劃者，從而導(dǎo)致喪失了公眾參與的實質(zhì)性意義。

2.3缺乏良好的公眾參與公共信息溝通渠道和平臺

一個規(guī)劃方案影響到的利害關(guān)系人想表達自身意愿苦無渠道，常常自發(fā)臨時組織起來，到規(guī)劃管理部門“掛橫幅、討說法”，有時還會發(fā)生過激的事態(tài)，這樣往往讓規(guī)劃管理部門處在一種尷尬無奈的狀態(tài)中。這種現(xiàn)象充分說明了公眾有要求參與到與自身利益密切相關(guān)的規(guī)劃決策活動當中來。從另一種角度看，產(chǎn)生這種“上訪”的過激行為，表明管理部門為公眾參與規(guī)劃建立的制度渠道不暢，沒能通過有效的、長效的渠道機制，及時發(fā)現(xiàn)矛盾的萌芽，錯過了有效干預(yù)化解矛盾的時機，使自身處于一步被動、步步被動的境地。

2.4公眾參與階段和規(guī)劃類型不夠全面

雖然目前我國立法規(guī)定公眾參與的階段已經(jīng)擴展到規(guī)劃實施階段.但是尚有部分階段缺少立法規(guī)范。城鄉(xiāng)規(guī)劃的階段包括立項啟動、編制、通過、實施（修改、監(jiān)督）等。目前在啟動、通過、監(jiān)督等過程中缺少公眾參與的立法授權(quán)。公眾參與規(guī)劃的類型也不全面，例如，對實施階段的公眾參與，城鄉(xiāng)規(guī)劃法僅規(guī)定了城市總體規(guī)劃，而對其他規(guī)劃類型，如體系規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃等沒有涉及。

2.5公眾參與規(guī)劃的意識淡薄

理論上講公眾是城鄉(xiāng)規(guī)劃的主體，他們必須參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的全過程。但由于諸多原因，城鄉(xiāng)規(guī)劃的各項活動幾乎大都與公眾分離，常常成為極少數(shù)政府專員、技術(shù)專家封閉式自我意志的充分表現(xiàn)。這種封閉式、內(nèi)向型的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作方式客觀上造成規(guī)劃不能同公眾對話。這樣，公眾連規(guī)劃是什么都不曾知曉，更談不上主動參與規(guī)劃了。

3. 提高公眾參與規(guī)劃管理有效性的途徑和方法

3.1提高公眾的參與能力

加強教育，提高公眾參與意識。提高公眾的規(guī)劃參與意識，培養(yǎng)公眾參與的主動性和積極性。提高公眾對參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性和積極意義的認識，激發(fā)公眾參與的熱情，讓更多的市民、單位、團體參與到更廣泛的城鄉(xiāng)規(guī)劃中來。長期以來，我國的城鄉(xiāng)的制定和實施都是以行政部門為主，公眾更多的是執(zhí)行，沒有形成自主的規(guī)劃參與意識。因此，今后的工作應(yīng)讓公眾認識到，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項公共政策，事關(guān)自身利益和子孫后代的生存發(fā)展，公眾是規(guī)劃實施后果的承擔人和受益者，通過積極參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，來切實保障自身的利益是他們應(yīng)有的權(quán)利。

3.2完善城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中公眾參與的法制建設(shè)的實質(zhì)性、程序性內(nèi)容

公眾參與不但要有相應(yīng)的法律、法規(guī)進行保駕護航，更重要的是要建立具有可操作性的實施辦法和細則，做到有法可依，有法必依。通過法律手段明確規(guī)定公眾參與的程序、方法，以保證公眾參與的有效性和公正性，同時規(guī)范公眾參與規(guī)劃的目標、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機構(gòu)、組織、權(quán)限、處罰等內(nèi)容。還應(yīng)增強規(guī)劃透明度，拓寬各種參與渠道，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。

3.3建立一個相對中立的仲裁組織

在規(guī)劃方案制定階段，公眾與政府之間的意見難免相左，對于處于弱勢地位的公眾而言，需要有一個專門接收申訴和仲裁的中立的機構(gòu)，按照程序正義的原則平等對待各種利益訴求。但在司法不獨立的現(xiàn)實政治困境下，政府兼具裁判員和運動員于一身，難于主持公道。我們可以借鑒英國城市規(guī)劃督察員的方式及經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，按照城市規(guī)劃分級組織編織機關(guān)，在與各級編制機關(guān)平等或更高一級別制上設(shè)立一個相對獨立的仲裁機構(gòu)，按照權(quán)限劃分負責處理不同規(guī)劃的公眾意見和投訴。

3.4合理構(gòu)建多元化的公眾參與方式

雖然較高的積極性是公眾參與的充分條件，但能否在政府和公眾之間建立合適的利益表達通道、能否為不同的公眾群體提供針對性的表達方式才是公眾參與的必要條件。因而，提供這一“必要條件”，即合理構(gòu)建多元化的公眾參與方式，才是提高規(guī)劃參與率和參與效果的有效途徑。多元化參與方式的構(gòu)建需要在深入研究城市規(guī)劃的過程、階段和內(nèi)容的基礎(chǔ)上進行，針對不同的過程、階段和內(nèi)容，分別采取多種不同的參與方式，如新聞媒體宣傳預(yù)調(diào)查、規(guī)劃進社區(qū)、規(guī)劃網(wǎng)站展示與反饋、規(guī)劃展覽館、規(guī)劃宣傳資料、規(guī)劃講座、電話咨詢、問卷調(diào)查等，并適當提煉和轉(zhuǎn)譯規(guī)劃內(nèi)容，積極吸引公眾興趣，讓公眾讀懂規(guī)劃并反饋完善規(guī)劃的建議。

3.5建立公眾參與反饋意見的機制

公眾參與提出的反饋意見進行合理采納具體包括以下環(huán)節(jié)：第一組織規(guī)劃編制和許可規(guī)劃的主管部門（一般是規(guī)劃局）負責收集意見、組織公示，分類整理和書面回應(yīng)。第二規(guī)劃主管部門（一般是規(guī)劃局）把核心意見送至規(guī)劃委員會（簡稱規(guī)委會）。第三規(guī)委會對公眾意見審查，規(guī)劃行政主管部門根據(jù)合理采納的意見進行修改完善。第四公眾規(guī)劃聽證實施。規(guī)劃基本完成后需要再公示聽取公眾意見后上報審批程序。第五向上匯報的材料含規(guī)劃文本、上報政府文件及公眾參與意見。

4. 結(jié)束語

綜上所述，公眾參與成為當前政府進行城鄉(xiāng)規(guī)劃時必不可少的環(huán)節(jié)，隨著我國社會的發(fā)展和公眾綜合素質(zhì)水平的提高，公民自主的意識逐漸增強，公眾決策成為政府推行各項決策時必不可少的環(huán)境。所以我們應(yīng)該從提高公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的參與能力、完善公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的制度建設(shè)、對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的形式與內(nèi)容進行完善等角度實現(xiàn)公眾對城鄉(xiāng)管理規(guī)劃的參與。

參考文獻：

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