以新發(fā)展理念引領(lǐng)國(guó)土空間規(guī)劃編制
——對(duì)《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》的理解

荀文會(huì)

（沈陽(yáng)市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，遼寧沈陽(yáng) 110004）

市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃是在“五位一體”總體布局和新發(fā)展理論下更加全面綜合的治理方式，是滿足區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，并不斷提高人類福祉的指南[1]，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大改革舉措。日前，《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）正式印發(fā)，通過(guò)空間全要素的整體視角，較為系統(tǒng)地對(duì)市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的要求、過(guò)程、內(nèi)容和方法進(jìn)行了全面梳理，對(duì)于落實(shí)新發(fā)展理念，實(shí)施高效能空間治理，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活具有重要意義。

《指南》通篇融入習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，將五大發(fā)展理念落實(shí)到規(guī)劃編制中，以創(chuàng)新突破瓶頸，以協(xié)調(diào)促進(jìn)平衡，以綠色補(bǔ)缺生態(tài)，以開放加強(qiáng)融合，以共享激發(fā)動(dòng)力，促進(jìn)形成綠色安全、健康宜居、開放協(xié)調(diào)、富有活力并各具特色的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局。

一、多規(guī)融合，技術(shù)先進(jìn)，《指南》體現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展

創(chuàng)新發(fā)展立足傳統(tǒng)卻又突破傳統(tǒng)，依托現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)變革?！吨改稀吠ㄟ^(guò)創(chuàng)新理念，有效解決了發(fā)展面臨的最大矛盾即資源有限性與需求無(wú)限性的矛盾。

1.對(duì)新時(shí)代、新思想、新趨勢(shì)新方法均給予了充分的回應(yīng)

針對(duì)當(dāng)前城市協(xié)同發(fā)展的大趨勢(shì)，《指南》將區(qū)域協(xié)調(diào)作為規(guī)劃編制的主要內(nèi)容之一，增加都市圈、城市群相關(guān)內(nèi)容，推動(dòng)形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)格局，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律；針對(duì)人民群眾關(guān)心的是衣食住行等高品質(zhì)生活需求問(wèn)題，找到癥結(jié)和短板，《指南》通過(guò)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能布局完善，以更好的用地布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)解決公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施不平衡不充分的問(wèn)題。 《指南》中“規(guī)劃指標(biāo)表”除了體現(xiàn)底線約束、空間結(jié)構(gòu)與效率的指標(biāo)，也創(chuàng)新性地加入了反映空間利用品質(zhì)的指標(biāo)。

2.深刻地詮釋了“多規(guī)合一”的技術(shù)邏輯，將其貫穿技術(shù)主線

前言中就指出《指南》是按照“多規(guī)合一”的要求制定；在工作基礎(chǔ)中提出要求開展土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等空間類規(guī)劃及相關(guān)政策實(shí)施的評(píng)估；在近期行動(dòng)計(jì)劃中要求銜接國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃?？v觀整個(gè)《指南》的內(nèi)容體系，始終以“多規(guī)合一”為前提，融合多層級(jí)戰(zhàn)略要求、多部門專業(yè)規(guī)劃、全要素空間謀劃、全尺度數(shù)據(jù)平臺(tái)、多學(xué)科理論實(shí)踐為一體，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的“一張藍(lán)圖”。

3.體現(xiàn)了“全生命周期”的編審評(píng)結(jié)合的管理邏輯

按照“管什么，批什么”的原則，對(duì)方案編制、平臺(tái)建設(shè)、成果審查、體檢評(píng)估等全鏈條式的管理提出了具體要求，強(qiáng)化了規(guī)劃的權(quán)威性，更體現(xiàn)了國(guó)土空間治理水平和治理能力。尤其是“一張圖”建設(shè)是作為全生命周期管理的技術(shù)基礎(chǔ)，集成整合規(guī)劃編制和實(shí)施管理所需各級(jí)各類數(shù)據(jù)，可全面掌握市域資源“家底”，并實(shí)時(shí)了解規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)。

4.強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新規(guī)劃工作方法

融合城市設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段以輔助規(guī)劃編制，并提出建立國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)及數(shù)據(jù)庫(kù)、城市信息模型（CIM）以及城市時(shí)空感知系統(tǒng)，為規(guī)劃有效實(shí)施提供技術(shù)保障。

二、系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌兼顧，《指南》體現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展

協(xié)調(diào)發(fā)展要求統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，補(bǔ)齊短板、縮小差距，形成全面協(xié)調(diào)發(fā)展局面。《指南》全面貫徹了協(xié)調(diào)發(fā)展理念，有效解決了發(fā)展存在的不平衡問(wèn)題。

1.要求對(duì)城鄉(xiāng)全域、自然資源全要素通盤考慮

既強(qiáng)調(diào)保護(hù)也關(guān)注發(fā)展，既突出了戰(zhàn)略引領(lǐng)也強(qiáng)化了底線管控，既突出存量挖潛和也強(qiáng)化了增量約束，既體現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)與效率也注重空間利用品質(zhì)，既重視自然資源保護(hù)也重視歷史人文傳承，既突出國(guó)土空間總體格局的優(yōu)化也將城市設(shè)計(jì)貫穿規(guī)劃全過(guò)程。

2.強(qiáng)化系統(tǒng)思維

按照順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念和空間均衡的理念，將山水林田湖草海、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村作為生命共同體，全要素空間謀劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，系統(tǒng)治理，優(yōu)化各類要素布局，并按照“多規(guī)合一”要求，解決各類規(guī)劃打架問(wèn)題，加強(qiáng)空間管理協(xié)調(diào)一致性。

3.注重國(guó)土空間布局協(xié)調(diào)性

提出完善區(qū)域協(xié)調(diào)格局，推動(dòng)城市群、都市圈交通一體化，發(fā)揮綜合交通對(duì)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化布局的引領(lǐng)和支撐作用，要注重發(fā)揮縣城、重點(diǎn)特色鎮(zhèn)等節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)作用，形成多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同發(fā)展格局?！吨改稀吠瑫r(shí)要求協(xié)同地上地下空間，處理好地上與地下、礦產(chǎn)資源勘查開采與生態(tài)保護(hù)及永久基本農(nóng)田控制線的關(guān)系。注重統(tǒng)籌陸?？臻g，制定陸域和海域功能相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃對(duì)策?！吨改稀酚绕渥⒅亍半p評(píng)價(jià)”工作，要求國(guó)土開發(fā)與承載力相匹配，科學(xué)劃定三線和戰(zhàn)略性保護(hù)資源，科學(xué)有序協(xié)調(diào)布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。

三、底線約束，生態(tài)優(yōu)先，《指南》體現(xiàn)了綠色發(fā)展

綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明建設(shè)放在現(xiàn)代化建設(shè)全局的突出地位，是關(guān)系發(fā)展全局的科學(xué)發(fā)展理念，而國(guó)土空間規(guī)劃是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措。作為可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖的國(guó)土空間規(guī)劃，必須強(qiáng)化人與自然和諧共生，把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為規(guī)劃的基本遵循?！吨改稀坟瀼亓松鷳B(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的原則，將城市作為有機(jī)生命體，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

1.要求開展“雙評(píng)價(jià)”和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

更加系統(tǒng)深入地認(rèn)識(shí)城市的自然地理格局，分析生態(tài)系統(tǒng)的問(wèn)題，認(rèn)清資源環(huán)境的短板、風(fēng)險(xiǎn)和底線約束。

2.將資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)工作

提出國(guó)土空間的開發(fā)與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，根據(jù)自然地理格局識(shí)別資源環(huán)境稟賦特征和開發(fā)保護(hù)問(wèn)題，優(yōu)先確定生態(tài)保護(hù)空間，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間合理布局，以資源環(huán)境作為底線約束，明確重要資源利用上限，堅(jiān)守三條不可逾越的紅線，體現(xiàn)了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

三是提出結(jié)合不同尺度的城鄉(xiāng)生活圈，優(yōu)化居住和公共服務(wù)設(shè)施用地布局，完善開敞空間和慢行交通網(wǎng)絡(luò)，增加公園、綠地和廣場(chǎng)的數(shù)量，提高公共活動(dòng)空間的均好性、可達(dá)性，提高人居環(huán)境品質(zhì)，形成綠色生活方式。

4.提出推進(jìn)國(guó)土整治修復(fù)與城市更新

要求堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體的理念開展系統(tǒng)治理，明確生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域和重大工程，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，改善生態(tài)功能；推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)田水路林村全要素綜合整治，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

四、承上啟下，融合貫通，《指南》體現(xiàn)了開放發(fā)展

開放發(fā)展是引領(lǐng)我國(guó)對(duì)外開放領(lǐng)域深刻變革的科學(xué)理念，不僅引領(lǐng)外向型發(fā)展，也推動(dòng)合作共贏?！吨改稀坟瀼亓碎_放理念，注重融合發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)展現(xiàn)各類開放空間要素。

1.加強(qiáng)與國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)的對(duì)接

市級(jí)規(guī)劃作為落實(shí)國(guó)家和區(qū)域戰(zhàn)略的基石，強(qiáng)調(diào)與國(guó)家雙百年目標(biāo)以及新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略的對(duì)接，應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際找準(zhǔn)關(guān)鍵問(wèn)題，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，突出地域特色，合理確定發(fā)展目標(biāo)定位，落實(shí)好國(guó)家和區(qū)域重大項(xiàng)目，明確產(chǎn)業(yè)、空間和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方向，構(gòu)筑開放、高效的空間格局。

2.提出以自然地理格局為基礎(chǔ)

形成開放式、網(wǎng)絡(luò)化、集約型、生態(tài)化的國(guó)土空間總體格局，規(guī)劃應(yīng)最大限度展現(xiàn)自然環(huán)境、山體河流、街道廣場(chǎng)、公園綠地等各類開放空間要素。同時(shí)《指南》注重推進(jìn)社會(huì)公平和生活條件均等化，著力提升國(guó)土空間的可達(dá)性和宜居性。

3.起到了承上啟下的作用

強(qiáng)調(diào)了各類規(guī)劃的銜接，提出市級(jí)規(guī)劃編制應(yīng)對(duì)下位規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行指引，并銜接國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，融合、優(yōu)化形成的更加適應(yīng)生態(tài)文明要求的空間規(guī)劃。

五、以人為本，多方參與，《指南》體現(xiàn)了共享發(fā)展

共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，指明了發(fā)展的價(jià)值取向，發(fā)展成果應(yīng)由人民共享?！吨改稀穲?jiān)持“以人民為中心”，強(qiáng)調(diào)以人為本的思想，國(guó)土空間規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了人民更美好的生活，把滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為規(guī)劃的核心追求和最大使命。

1.考慮人民對(duì)安全需求、就業(yè)需求、公共服務(wù)需求、休閑游憩和精神文化方面的需求

著力完善交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政、環(huán)保、文保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，注重提升公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和品質(zhì)，優(yōu)化居住和公共服務(wù)設(shè)施用地布局，提高各類設(shè)施的通達(dá)性，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓城市更加宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游，提高人居環(huán)境品質(zhì)，塑造以人為本的高品質(zhì)國(guó)土空間[2,3]。

2.提出加強(qiáng)公眾參與和多方協(xié)同

堅(jiān)持開門編規(guī)劃，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會(huì)協(xié)同機(jī)制。廣泛調(diào)研社會(huì)各界意見和需求，深入了解人民群眾所需所急所盼；完善部門協(xié)作機(jī)制，共同推進(jìn)規(guī)劃編制工作；方案論要形成通俗易懂可視化的中間成果，充分征求有關(guān)部門、社會(huì)各界意見。規(guī)劃獲批后應(yīng)及時(shí)公開，并接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架“五級(jí)三類四體系”中的重要組成部分，發(fā)揮著承上啟下的重要作用，事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略部署的落實(shí)與民生的改善和發(fā)展。《指南》的印發(fā)為高質(zhì)量的規(guī)劃編制提供了指引，只有真正把握其理論精髓、掌握其精神要旨，才能在規(guī)劃編制中獲得實(shí)效。