瀆職侵權(quán)犯罪輕刑化問(wèn)題研究

譚怡軍　丁向輝　鄧勇

瀆職侵權(quán)犯罪是一種特殊的“統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的犯罪”，此類(lèi)犯罪的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，他們一旦濫用職權(quán)或者玩忽職守，勢(shì)必削弱國(guó)家職能，破壞政府形象。然而，我國(guó)司法實(shí)踐活動(dòng)中出現(xiàn)的瀆職犯罪輕刑化問(wèn)題，給社會(huì)造成了極其不良的影響，這直接削弱了法律的威懾、教育作用，加大了瀆職侵權(quán)案件偵辦的難度。本文從職務(wù)犯罪輕刑化的成因、危害、對(duì)策入手，立足檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能展開(kāi)論述，力爭(zhēng)為解決職務(wù)犯罪輕刑化問(wèn)題提供一些務(wù)實(shí)而具有可操作性的建議。

一、瀆職侵權(quán)犯罪案件“輕刑化”的原因

1、立法不完善。法定刑偏低，不能充分發(fā)揮刑罰的威懾作用。歷史上法家學(xué)派主張用重刑治國(guó)，強(qiáng)調(diào)刑罰的威懾功能，韓非說(shuō)：“重一奸之罪，而止境內(nèi)之邪……是以上設(shè)重刑而奸盡止”，商鞅說(shuō)：“刑重而必得，則民不敢試，故國(guó)無(wú)刑民”，立法上規(guī)定某種犯罪應(yīng)處什么程度的刑罰，這向全社會(huì)提供一個(gè)犯罪與刑罰的對(duì)價(jià)表，使欲犯罪者不愿為犯罪付出高昂的代價(jià)，會(huì)望而卻步。因此，法定刑給犯罪分子提供了一個(gè)價(jià)目表。從現(xiàn)階段瀆職犯罪高發(fā)的態(tài)勢(shì)來(lái)看，適當(dāng)提高法定刑是當(dāng)前懲治和預(yù)防瀆職犯罪的必然要求。

2、量刑檔次有待提高，量刑幅度應(yīng)適度縮小，明確量刑標(biāo)準(zhǔn)。量刑檔次、量刑幅度和法官的自由裁量權(quán)息息相關(guān)，在法定最高刑相同的情況下，量刑檔次越少，量刑幅度就會(huì)越大，法官自由裁量的范圍也會(huì)相應(yīng)的加大，量刑幅度過(guò)大為法官濫用自由裁量權(quán)提供了條件。適度的增加量刑檔次，縮小量刑幅度，有利于合理的限制法官的自由裁量權(quán)。

3、法官自由裁量隨意性大。法官對(duì)犯罪人定罪判刑后，必須根據(jù)其犯罪情節(jié)和悔罪表現(xiàn)，認(rèn)為“適用緩刑確實(shí)不致再危害社會(huì)的”才能適用緩刑。從法理上講，這是適用緩刑的實(shí)質(zhì)要件和核心內(nèi)容，而如何判斷“適用緩刑確實(shí)不致再危害社會(huì)”，法律未作進(jìn)一步規(guī)定，而由法官根據(jù)案情進(jìn)行預(yù)測(cè)，法官的個(gè)人因素和外部影響往往導(dǎo)致不同的預(yù)測(cè)結(jié)論。量刑規(guī)則的缺失，往往導(dǎo)致司法實(shí)踐中一定程度的重定罪輕量刑的傾向，這造成審判實(shí)踐中宣告緩刑的隨意性比較大，從而導(dǎo)致過(guò)多地適用緩刑，法官的自由裁量隨意性加大，影響了量刑標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和公開(kāi)、公正。

4、主觀認(rèn)識(shí)不足。社會(huì)公眾特別是一些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的嚴(yán)重危害性，以及懲治瀆職侵權(quán)犯罪的重要性和必要性的認(rèn)知程度還不夠高，相當(dāng)多的瀆職侵權(quán)犯罪案件被忽視、被容忍、被“諒解”。這給以黨紀(jì)代替政紀(jì)、以政紀(jì)代替法律責(zé)任留下了自由選擇空間，事實(shí)上也縱容了變相的“官當(dāng)”做法。瀆職侵權(quán)犯罪的本質(zhì)是對(duì)國(guó)家權(quán)力的褻瀆，直接危害的是國(guó)家權(quán)力的公信力，它比貪污犯罪侵害的對(duì)象更廣泛，對(duì)國(guó)家公權(quán)力的褻瀆也更為嚴(yán)重。不僅使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，而且嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象及威信。

5、法外因素的干擾導(dǎo)致的輕刑化

瀆職犯罪受地方法外因素的干擾較大，一方面，司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上受制于地方黨委政府，很難獨(dú)立行使司法權(quán)；另一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部主觀認(rèn)為，瀆職犯罪是一種“不揣自己腰包的腐敗”，“只要不揣腰包”就不是犯罪，對(duì)懲處瀆職犯罪不理解、不支持，為瀆職人員法外說(shuō)情，偏袒庇護(hù)，干擾司法機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，對(duì)涉嫌瀆職犯罪的人員以黨紀(jì)政紀(jì)處理了事，不移交司法機(jī)關(guān)，造成了大量的以罰代刑情況的出現(xiàn)。這些法外因素也是推動(dòng)瀆職犯罪輕刑化的重要原因之一。

二、瀆職侵權(quán)犯罪的危害

1、不能充分發(fā)揮刑罰的威懾作用，難以達(dá)到預(yù)防瀆職犯罪的目的

從當(dāng)今世界范圍看，雖然輕刑化是刑罰發(fā)展的必然趨勢(shì)，但是輕刑化不等于刑至輕，刑至輕和刑至重是刑罰的兩個(gè)極端。刑罰過(guò)輕，不能有效的對(duì)犯罪者本人造成威懾，從根本上說(shuō)，刑至輕是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。因此，輕刑化必須是在實(shí)現(xiàn)刑罰的威懾功能，達(dá)到懲治和預(yù)防犯罪目的前提下的輕刑化。目前瀆職犯罪仍呈現(xiàn)出發(fā)案多、危害大的態(tài)勢(shì)，如果在這一背景下強(qiáng)調(diào)和提倡瀆職犯罪的輕刑化，將會(huì)走入刑至輕的誤區(qū)，而不能充分發(fā)揮刑罰的威懾作用，難以起到懲治和預(yù)防瀆職犯罪的作用。

2、損害法律權(quán)威，降低公信力

法律的威嚴(yán)與公正，應(yīng)該體現(xiàn)在哪兒？“刑當(dāng)其罪，罰合其責(zé)?！蔽覀兊膰?guó)家公職人員肩負(fù)著公益供給和秩序維護(hù)的重任，其行使的職權(quán)一旦違規(guī)逾線(xiàn)，造成的社會(huì)危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越普通公民。2010年3月28日的王家?guī)X透水事故，面對(duì)無(wú)辜死難的38位礦工兄弟，白白損耗的1億多救援資金，誰(shuí)能說(shuō)瀆職失察、漠視安全釀就的危害輕？倘若官員干部“一不小心”給國(guó)家、人民群眾帶來(lái)十萬(wàn)、幾十萬(wàn)，甚至上億的損失時(shí)，獲得的僅僅是判處緩刑或者免罪開(kāi)釋?zhuān)荒懿徽f(shuō)這是對(duì)法律面前人人平等法治原則的嚴(yán)重蔑視。

3、瀆職犯罪輕刑化，惡化反瀆維權(quán)的環(huán)境

深入剖析每一個(gè)瀆職侵權(quán)案件的背后，我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)都有一個(gè)龐大的犯罪嫌疑人關(guān)系網(wǎng)存在。出于對(duì)各自小集體利益的考慮，相關(guān)部門(mén)常常極盡隱瞞真相、極力開(kāi)脫甚至消極干擾之能事，以圖大事化小，小事化了，人為增加了案件查辦的難度。而瀆職犯罪輕刑化的過(guò)度適用，無(wú)形之中帶給社會(huì)群體一個(gè)錯(cuò)覺(jué)：錢(qián)可以贖罪，官可以抵罪?；鶎尤嗣袢罕妼?duì)舉報(bào)瀆職侵權(quán)犯罪的積極性勢(shì)必受到影響，案件承辦人的工作積極性和主動(dòng)性也勢(shì)必降低，整個(gè)瀆職辦案環(huán)境終將進(jìn)一步惡化。

三、遏制瀆職侵權(quán)犯罪案件“輕刑化”的對(duì)策

從某種意義上說(shuō)，瀆職犯罪是不揣腰包的貪污，但瀆職之危害猛于貪污。最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳處長(zhǎng)關(guān)福金說(shuō)得更加到位：“瀆職是社會(huì)不和諧的誘因”。因此，必須加大力度打擊瀆職侵權(quán)犯罪，有效遏制瀆職侵權(quán)犯罪案件“輕刑化”。

1、充分認(rèn)識(shí)瀆職犯罪的社會(huì)危害性，從思想認(rèn)識(shí)上重視瀆職犯罪輕刑化

“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪造成的后果不僅擾亂了國(guó)家的正常工作秩序，也擾亂了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和人民的工作生活秩序，更為嚴(yán)重的是侵犯了法律尊嚴(yán)。當(dāng)前反瀆案件查辦的數(shù)量和質(zhì)量與反瀆職侵權(quán)局支撐懲治職務(wù)犯罪“半壁江山”的重責(zé)不相適應(yīng)，未能形成反瀆高壓打擊態(tài)勢(shì)。反瀆職侵權(quán)局管轄罪名達(dá)42種，占檢察機(jī)關(guān)管轄偵查的案件的79%.但反瀆案件立案數(shù)卻相當(dāng)?shù)?，這充分說(shuō)明了我們?cè)谒枷肷蠈?duì)反瀆工作的重視有待提高。

2、進(jìn)一步完善立法和司法解釋

一是建議全國(guó)人大及其常委會(huì)適度提高瀆職侵權(quán)犯罪的法定刑。通過(guò)提高法定刑，可以使人們改變?yōu)^職侵權(quán)犯罪是輕罪的觀念，樹(shù)立嚴(yán)格履行職責(zé)、依法行政的權(quán)威，提高人們對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的重視程度。二是建議最高人民法院和最高人民檢察院在共同調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況盡快制定司法解釋?zhuān)瑢?duì)瀆職侵權(quán)犯罪適用緩刑、免刑的原則和具體標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范。瀆職侵權(quán)犯罪的危害后果固然多種多樣，但經(jīng)濟(jì)損失類(lèi)和人員傷亡類(lèi)結(jié)果最為常見(jiàn)，立法上可以細(xì)化，明確規(guī)定多少數(shù)額的經(jīng)濟(jì)損失和多少量的人員傷亡對(duì)應(yīng)的量刑標(biāo)準(zhǔn)，以減少重罪輕判等現(xiàn)象。

3、積極行使檢察機(jī)關(guān)量刑建議權(quán)，從實(shí)體正義上減少瀆職犯罪輕刑化

刑事訴訟法雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)法院量刑畸輕或畸重的判決提出抗訴，但這種監(jiān)督方式屬于事后的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟除了事后的抗訴監(jiān)督，還需要進(jìn)行事前的監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件提出的量刑建議正是對(duì)法院量刑權(quán)的一種事前監(jiān)督，可以有效防止法院量刑權(quán)偏離其合理范圍。在審判活動(dòng)中，公訴部門(mén)應(yīng)對(duì)案件適用刑種、刑期等多方面提出盡量具體的要求，一方面履行審判監(jiān)督職能，另一方面也起到讓群眾參與監(jiān)督的作用，讓量刑程序陽(yáng)光化。

4、減少辦案阻力，強(qiáng)化法律監(jiān)督

瀆職侵權(quán)犯罪的犯罪主體特殊，類(lèi)似行政訴訟中作為被告一方的政府機(jī)關(guān)，在諸多外來(lái)因素的影響下，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)還是審判機(jī)關(guān)，都可能來(lái)自各方的干擾，行政訴訟案件審判中的“異地管轄”、“提高審級(jí)”、“指定管轄”等減少阻力的方法，對(duì)檢察、審判機(jī)關(guān)查處、審理瀆職犯罪案件借鑒意義。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)履行其監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)法院適用緩刑、免刑的監(jiān)督，要加大對(duì)職務(wù)犯罪案件審判活動(dòng)的監(jiān)督力度，將法院認(rèn)定自首、立功確有錯(cuò)誤和量刑畸輕的緩刑、免刑案件作為審判監(jiān)督的重點(diǎn)，依法提出抗訴，對(duì)隱藏背后的徇私舞弊、徇情枉法行為要嚴(yán)肅查處。

5、加快建立偵查一體化工作機(jī)制，從監(jiān)督手段上防范瀆職犯罪輕刑化

職務(wù)犯罪的被告人都是國(guó)家工作人員，在當(dāng)?shù)卮蠖喽际怯新氂袡?quán)，關(guān)系網(wǎng)較深的人員，對(duì)他們的調(diào)查本就艱難，何況要處理他們，就更加困難且阻力重重了。面對(duì)艱巨繁重的反瀆工作形勢(shì)，創(chuàng)新辦案模式，改革偵查機(jī)制，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)整體作戰(zhàn)能力，建立縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密的瀆職犯罪偵查一體化辦案機(jī)制，才是提高辦案效率和辦案質(zhì)量，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)懲治瀆職犯罪的職能的一項(xiàng)重要選擇。

6、嚴(yán)格法官的自由裁量權(quán)，防止不當(dāng)行使

有學(xué)者指出，刑法典關(guān)于緩刑適用條件過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，特別是關(guān)于犯罪情節(jié)的規(guī)定不科學(xué)執(zhí)行起來(lái)沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，具有較大的隨意性。在司法實(shí)踐中，不同的司法人員對(duì)免刑、緩刑適用的理解和把握程度各不相同，必然導(dǎo)致緩刑適用的隨意性。對(duì)此，人民法院對(duì)瀆職犯罪適用免刑、緩刑時(shí)要慎之又慎，對(duì)瀆職犯罪的社會(huì)危害性要站在國(guó)家和人民的高度上深刻認(rèn)識(shí)，量刑時(shí)要充分考慮個(gè)案的危害后果和對(duì)社會(huì)造成的惡劣影響，嚴(yán)格把握瀆職犯罪的主觀惡性、悔罪表現(xiàn)等量刑情節(jié)，準(zhǔn)確適用免刑、緩刑。

7、加強(qiáng)反瀆職犯罪工作宣傳力度

瀆職侵權(quán)犯罪被忽視、被寬容，與反瀆工作的社會(huì)認(rèn)知度低有密切聯(lián)系。要通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、聯(lián)席會(huì)議和座談會(huì)、舉辦法制課、上街設(shè)點(diǎn)宣傳，發(fā)放宣傳資料、組織瀆職侵權(quán)法律知識(shí)競(jìng)賽等多種形式，廣泛向群眾講解瀆職侵權(quán)法律知識(shí)，剖析瀆職侵權(quán)犯罪典型案例，提高社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪嚴(yán)重性和危害性的認(rèn)識(shí)，并進(jìn)一步增強(qiáng)反瀆職侵權(quán)檢察工作透明度，動(dòng)員社會(huì)各界監(jiān)督、支持、參與懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪。通過(guò)多渠道、多形式、多領(lǐng)域的宣傳，在社會(huì)上營(yíng)造強(qiáng)大的輿論氛圍，取得社會(huì)的廣泛支持，積極爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府的支持，提高反瀆職侵權(quán)工作的社會(huì)影響力和社會(huì)認(rèn)知度，進(jìn)一步改善執(zhí)法環(huán)境。