我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及監(jiān)管體系現(xiàn)狀

彭力立

摘 要：國(guó)內(nèi)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估剛剛起步，20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品安全領(lǐng)域?qū)嵤┦称钒踩L(fēng)險(xiǎn)分析，2002年農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)局成立了“動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組”。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位是于2006年開始施行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》確立的，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中明確要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果是制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。

關(guān)鍵詞：食品安全 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 監(jiān)管體系

1 我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律基礎(chǔ)

完善的法律體系是開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的制度保障。發(fā)達(dá)國(guó)家成功地開展了食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析，一個(gè)很重要的原因是其食品安全法律比較健全。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的食品安全法律體系在食品標(biāo)準(zhǔn)的制定上與其差距較大，且食品安全法律體系不完善、法律效力不夠、操作性差。2008年爆發(fā)了三鹿毒奶粉惡性食品安全事件，由于當(dāng)時(shí)食品標(biāo)準(zhǔn)未以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為依據(jù)，《食品衛(wèi)生法》并未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出要求。全國(guó)人大在汲取了三鹿毒奶粉事件的深刻教訓(xùn)后，進(jìn)一步完善了我國(guó)食品安全法律制度。在2009年6月1日開始施行的《食品安全法》中特別對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其結(jié)果利用作出明確規(guī)定?！妒称钒踩ā吩陲L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中實(shí)施，表明我國(guó)已經(jīng)把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入法制軌道，已開始用法律的形式來保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施。

1.2 我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)

20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)雖然已經(jīng)開始開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析，但還未形成符合我國(guó)現(xiàn)狀的系統(tǒng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析體系，主要有以下3個(gè)原因，首先，由于我國(guó)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀是中央一級(jí)政府機(jī)構(gòu)的工作要向國(guó)務(wù)院匯報(bào)，這包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局和食品與藥品監(jiān)督管理總局。在具體的監(jiān)管過程中，以上的各個(gè)機(jī)構(gòu)分工合作，按照分段監(jiān)管的原則，在食品生產(chǎn)的過程中，一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門具體負(fù)責(zé)。所以我國(guó)目前的食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析只是對(duì)某一種食品或食品產(chǎn)業(yè)鏈上的某一環(huán)節(jié)開展風(fēng)險(xiǎn)分析。其次，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估食品的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要組成部分，食品安全的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)建立在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)之上，但由于我國(guó)沒有完善的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致我國(guó)大部分食品安全標(biāo)準(zhǔn)不是建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之上。最后，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)的檢測(cè)技術(shù)和設(shè)備差距較大，且沒有全面采取與國(guó)際接軌的風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)。

2011年10月我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心成立，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心是我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域唯一的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)。食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心作為負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的國(guó)家級(jí)技術(shù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、交流和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定等技術(shù)支持工作。

1.3 我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行動(dòng)體系及面臨的困難

《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》第六十二條對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估給出了明確的要求：“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，指對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害對(duì)人體健康可能造成的不良影響所進(jìn)行的科學(xué)評(píng)估，包括危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)特征描述等”。我國(guó)食品安全法中對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系也進(jìn)行了規(guī)定，《中華人民共和國(guó)食品安全法》第十三條規(guī)定“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。我國(guó)的衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具體工作，但由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的建議，并提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所需的信息及資料。衛(wèi)生部要將評(píng)估結(jié)果向相關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)，此結(jié)果也是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在食品安全監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮基礎(chǔ)性和引導(dǎo)性作用。

但是，由于以往缺乏明確的制度保障，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。主要表現(xiàn)在：（1）我國(guó)于2010年成立了國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)和食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)，2011年10月我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心成立，作為我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域唯一的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心由于成立時(shí)間較短，沒有進(jìn)行整體的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，技術(shù)保障能力不足，還未形成開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)，只是完成了一些應(yīng)急和常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。（2）由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)及資料對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的可能性進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，需要大量的數(shù)據(jù)支持，特別是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——暴露評(píng)估，而暴露評(píng)估的關(guān)鍵技術(shù)是有效獲得和正確分析數(shù)據(jù)。但由于各職能部門溝通不暢，食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)信息和監(jiān)管信息收集機(jī)制不健全，缺乏食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。（3）我國(guó)目前負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的技術(shù)人員較少，技術(shù)水平不高，無法承擔(dān)我國(guó)目前大量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)。

2 中國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

近年來，國(guó)內(nèi)頻發(fā)的食品安全危機(jī)對(duì)我國(guó)的食品安全監(jiān)督管理現(xiàn)狀提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，頻發(fā)的食品安全事故嚴(yán)重威脅著我國(guó)公民的身心健康。繼2005年兩會(huì)期間發(fā)現(xiàn)安徽阜陽(yáng)“毒奶粉”后，含蘇丹紅的“紅心鴨蛋”和藥殘嚴(yán)重超標(biāo)的“多寶魚”等一系列食品安全事件對(duì)我國(guó)的食品安全信用造成了惡劣的影響。2008年“三鹿毒奶粉”事件與2010年雙匯集團(tuán)“瘦肉精”事件使我國(guó)的食品安全問題越發(fā)凸顯出來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998～2007年，中國(guó)共發(fā)生食物中毒事件362起，中毒12655人，死亡1943人。頻發(fā)的食品安全事故給我國(guó)的消費(fèi)者與食品相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重地影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 我國(guó)食品安全監(jiān)督管理體系現(xiàn)狀及存在問題

3.1 我國(guó)食品安全監(jiān)管法律體系現(xiàn)狀

我國(guó)食品安全監(jiān)管體制正處在一個(gè)過渡的狀態(tài)，情況比較復(fù)雜。2009年頒布的《食品安全法》規(guī)劃出了我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的基本脈絡(luò)。正如上文所介紹，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制主要是由中央一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)與這些機(jī)構(gòu)在地方上的延伸機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的。

3.2 我國(guó)食品安全監(jiān)管體制存在的問題

食品安全監(jiān)管體系依然存在多頭管理、職責(zé)不清的狀況。2009年頒布的《食品安全法》明確了我國(guó)目前食品安全監(jiān)管體系的特點(diǎn)是一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管方式。雖然對(duì)不同部門標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了具體劃分，但依然存在職責(zé)權(quán)限劃分不清的問題，容易造成重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空的局面。2005年阜陽(yáng)的“毒奶粉”事件就爆發(fā)出了多頭管理的漏洞。為此，2009年國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)正式成立，旨在指導(dǎo)與協(xié)調(diào)各部委的食品安全監(jiān)管工作。落后的食品生產(chǎn)方式導(dǎo)致單一式政府監(jiān)管失靈。我國(guó)二元制經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期存在導(dǎo)致了我國(guó)食品生產(chǎn)方式簡(jiǎn)單、粗放。主要表現(xiàn)在食品生產(chǎn)加工的過程中，小規(guī)模企業(yè)多，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)陋，生產(chǎn)技術(shù)水平低，安全生產(chǎn)意識(shí)落后。據(jù)調(diào)查，我國(guó)取得食品衛(wèi)生許可證的食品生產(chǎn)企業(yè)占食品生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的1/6；食品企業(yè)普遍規(guī)模較小，存在著數(shù)量眾多的手工作坊，64%企業(yè)不檢驗(yàn)出廠，25%企業(yè)無標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，15%企業(yè)無照生產(chǎn)。

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