臺灣科技政策的基本特點及實施

黃梅

臺灣科技政策雖經(jīng)多次調(diào)整，但其重引進(jìn)、重實用性應(yīng)用科技、重科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合等基本特點卻始終未變。

第一，以引進(jìn)作為科技發(fā)展的主軸。臺灣在制定科技政策之前的50年代，就走上了“自流式”引進(jìn)技術(shù)的道路。60年代以后，鑒于自身技術(shù)基礎(chǔ)薄弱、資金不足，難以進(jìn)行自力技術(shù)開發(fā)，仍強(qiáng)調(diào)走“引進(jìn)”的“捷徑”。因此，在歷次科技政策調(diào)整中，都不放棄“引進(jìn)”這一“策略手段”，所不同的只是其方式和內(nèi)容有所變化。

為增強(qiáng)技術(shù)引進(jìn)效果，臺灣當(dāng)局多年來不斷加強(qiáng)政策引導(dǎo)，數(shù)次修訂有關(guān)政策條例，同時不斷改善投資環(huán)境，興辦三個加工出口區(qū)和一個科學(xué)園區(qū)，以大力吸引僑外投資和開展技術(shù)合作。據(jù)統(tǒng)計，1952年至1991年9月，臺灣吸收的僑外投資共6063件，計147.47億美元，技術(shù)合作達(dá)3552件。除此之外，臺灣還通過聘請外國專家、派人出國考察、購買專利和機(jī)器設(shè)備等方式實施引進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，引進(jìn)的方式和重點各有側(cè)重。如：50年代主要采取“交鑰匙”合同方式，即依靠“美援”引進(jìn)一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理技術(shù)，進(jìn)口替代工業(yè)為最省錢、勞動密集度最高、層次較低、見效較快的加工技術(shù)；60年代注重技術(shù)合作、購買專利。重點是引進(jìn)電子電器類工業(yè)加工技術(shù)和化工、紡織、塑膠等產(chǎn)業(yè)的新產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，使工業(yè)生產(chǎn)向中游提升。其中加工技術(shù)和新產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)在總引進(jìn)中約各占一半。除此以外，也注意引進(jìn)農(nóng)漁養(yǎng)殖、工業(yè)企業(yè)管理技術(shù)等；70年代主要以技術(shù)合作、購買機(jī)器、設(shè)備等方式引進(jìn)上游工業(yè)的新產(chǎn)品、新技術(shù)，如電子零配件、化工原材料等方面較高層次的生產(chǎn)技術(shù)，以及“十大建設(shè)”、“十二項建設(shè)”所需要的基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)；80年代則在強(qiáng)調(diào)自力研究開發(fā)的同時，采取技術(shù)合作、對外投資等方式，重點引進(jìn)高技術(shù)策略性工業(yè)技術(shù)，特別是電子資訊技術(shù)。

其后，臺灣繼續(xù)廣泛疏通渠道，大力引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)科技，期望在90年代實現(xiàn)其所謂“技術(shù)進(jìn)出口平衡”。在引進(jìn)技術(shù)的來源方面，借日本貨幣升值，對外轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)和技術(shù)之機(jī)，積極加以引進(jìn)利用，以改善以往技術(shù)合作中某些技術(shù)轉(zhuǎn)移不利的局面，實現(xiàn)其對美、歐、日的技術(shù)引進(jìn)齊頭并進(jìn)。為此，臺當(dāng)局所采取的具體措施為：一是變在島內(nèi)“坐等”為“主動出擊”。即不僅通過吸引僑外資本等方式引進(jìn)技術(shù)，更主要的是隨著投資政策的調(diào)整，利用參加國際科技合作、設(shè)立海外分支機(jī)構(gòu)、兼并或聯(lián)合投資參與股權(quán)等方式，以達(dá)到在先進(jìn)國家的科技腹地引進(jìn)和發(fā)展技術(shù)之目的。如在美國硅谷購買外國高科技公司。通過這種“逆向投資”，臺灣獲取了較為先進(jìn)的電腦等方面的技術(shù)，對資訊業(yè)發(fā)展大有獲益。二是行政部門、公營事業(yè)、財團(tuán)法人“三管齊下”實行引進(jìn)。官方部門協(xié)助官民營企事業(yè)單位做好引進(jìn)技術(shù)的可行性調(diào)查，力求使引進(jìn)的產(chǎn)品開發(fā)或制造技術(shù)能創(chuàng)造出較高的經(jīng)濟(jì)效益，并計劃籌設(shè)一項巨額基金，以對各單位引進(jìn)和開發(fā)技術(shù)提供資助，官營企業(yè)憑借資金雄厚的優(yōu)勢，可出資持有49%股權(quán)，與外商進(jìn)行大型科研項目合作；財團(tuán)法人則利用擁有較豐富的尖端高技人才的條件，著重引進(jìn)資訊和生物科技，計劃各單位每年負(fù)責(zé)引進(jìn)一至二項這方面的技術(shù)。臺塑、遠(yuǎn)東紡織、宏棋電腦等公司還利用到歐美國家投資、合資辦廠等方式，建立引進(jìn)技術(shù)、設(shè)計新產(chǎn)品的海外基地。

值得注意的是，跨國公司特別是美、日等國的大公司的技術(shù)轉(zhuǎn)移對于臺灣的技術(shù)引進(jìn)和開發(fā)起著重要作用。美國企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移多采取直接投資、出賣專利和機(jī)器設(shè)備、委托制造（OEM）等方式。在臺灣吸收的外國投資中，美國占40%左右，居首位。而日本企業(yè)則主要采取“技術(shù)合作”方式，在歷年技術(shù)合作項目中，日臺技術(shù)合作占60%以上，居絕對優(yōu)勢?？鐕鞠蚺_灣轉(zhuǎn)移技術(shù)，彌補(bǔ)了臺灣科技投入之不足。特別是由于它們對臺灣“目標(biāo)產(chǎn)業(yè)”的集中投資，使其發(fā)展更為迅速。以80年代新興的資訊業(yè)產(chǎn)品出口為例，因跨國公司由臺子公司的返銷或來臺采購而出口的資訊產(chǎn)品金額，占臺灣資訊產(chǎn)品出口額的3/4左右。進(jìn)入90年代以后，隨著臺灣開拓歐洲市場，西歐國家對臺技術(shù)轉(zhuǎn)移增多，也起了不可低估的作用。在前蘇聯(lián)解體之后，臺灣也積極聯(lián)系引進(jìn)原蘇聯(lián)科技人才和轉(zhuǎn)移技術(shù)，并與原東歐國家發(fā)展科技合作關(guān)系，但收效不太顯著。

第二，重視實用性技術(shù)。受加工出口經(jīng)濟(jì)模式制約，臺灣對科技的需求重點始終放在實用性技術(shù)方面。因此，科技政策也要向?qū)嵱眉夹g(shù)方面傾斜。這一點，從科技投入狀況可以看得很清楚。

臺灣的科研經(jīng)費雖然逐年增加，

1978年以來年均增長率達(dá)10%以上，但其金額尚不及西方國家一個大公司的科研費用，也低于韓國；為使有限的財力發(fā)揮最佳效益，臺灣不得不采取“傾斜政策”，重應(yīng)用科技、輕基礎(chǔ)研究；重工業(yè)企業(yè)，輕大專院校；重工業(yè)科技，輕農(nóng)、理、醫(yī)。如1978至1983年，臺灣科研經(jīng)費平均每年半數(shù)用于應(yīng)用科技方面。1980年，基礎(chǔ)研究在研究總經(jīng)費中僅占7%，應(yīng)用發(fā)展研究合占93%；有66%的經(jīng)費投向工業(yè)，農(nóng)、理、醫(yī)僅占34%。1987年臺灣的研究發(fā)展計劃經(jīng)費（不含科技行政經(jīng)費）為303.5億元，在三大研究領(lǐng)域的分配情況是：技術(shù)開發(fā)（主要是技術(shù)改良）占61.9%，應(yīng)用研究占30.7%、二者合占92.6%，基礎(chǔ)研究只占7.4%；從執(zhí)行部門使用經(jīng)費情況看，企業(yè)界占67.1%，公民營研究機(jī)構(gòu)25.3%，大專院校僅7.6%；依研究學(xué)科劃分，工科占77.8%，農(nóng)、理、醫(yī)依次為12.5%、5.3%和3，6%，社會科學(xué)和人文科學(xué)各為0.7%和0.1%。根據(jù)1 996年的統(tǒng)計數(shù)字，基礎(chǔ)研究在總研究經(jīng)費中的比例只占7.4%，應(yīng)用研究經(jīng)費比例高達(dá)92.6%。到2011年，臺灣全社會研發(fā)經(jīng)費已經(jīng)達(dá)到4133億元，研發(fā)經(jīng)費占GDP的比例上升到3.02%，企業(yè)與政府的投入比例達(dá)到了7：3左右。按照2008年的統(tǒng)計，技術(shù)開發(fā)經(jīng)費占研發(fā)總經(jīng)費的64.31%，應(yīng)用研究占25.51%，而基礎(chǔ)研究僅占10.18%。從執(zhí)行情況來看，企業(yè)的研發(fā)依然以技術(shù)開發(fā)為主，在2008年時占80%左右；在政府科技經(jīng)費中，應(yīng)用研究及技術(shù)開發(fā)各占40%，而高等院校的科研工作則主要以基礎(chǔ)研究為主。endprint

在人力投入方面，有統(tǒng)計資料顯示自1970年以來，臺灣科技人員的數(shù)量呈逐漸增加的趨勢，1980年至1987年，平均年增長12%，1992年至1996年，年平均增長率為10%。1996年科技人員（含專科以下學(xué)歷）共71754A.，其中大學(xué)以上學(xué)歷者占75.1%。用每萬人口中科技人員數(shù)量這一指標(biāo)衡量，1996年為25人，比1982年增加7人。目前，在科技人員中，博士占7.5%，碩士占27.4%，學(xué)士占30.1%，?？萍捌渌麨?4.9%，其中博士有66.3%集中于大專院校，碩士中有60%集中于研究機(jī)構(gòu)，企業(yè)界的科技人員以學(xué)士和專科學(xué)歷為主，約占73.6%?？萍既藛T在各領(lǐng)域中的分布依次排列為工、醫(yī)、理、人文社會和農(nóng)業(yè)，1986年從事工科研究者50093A.，約占70%。企業(yè)界研究人員數(shù)量雖多，但素質(zhì)偏低，特別是民營企業(yè)，大專畢業(yè)生和學(xué)士占80%以上；高等院校中雖有素質(zhì)較高人才，但經(jīng)費有限，難免造成資源的浪費。從研究領(lǐng)域看，工科占有2/3左右的人力。這種人員布局，是為適應(yīng)應(yīng)用技術(shù)帶動加工出口工業(yè)發(fā)展的需要而形成的。到2011年，全臺灣科研人員數(shù)達(dá)到28.76萬人，研究人員為17.37萬人，每千人口中研究人員數(shù)為7.5人。

由于臺當(dāng)局科技政策的“傾斜”勢必帶來科技發(fā)展的“偏頗性”，這使臺灣很難做到在基礎(chǔ)研究和航天航空等尖端科技領(lǐng)域里有所建樹。基礎(chǔ)研究薄弱、研究環(huán)境欠佳，是造成人才外流，特別是高級人才外流的一個直接原因。據(jù)報道，60年代組建起來的基礎(chǔ)研究隊伍，其骨干力量早已“流失殆盡”，就連中研院的許多院士也大多取得了美國籍，而大部分出國留學(xué)人員則滯留國外，不愿返臺。學(xué)界也在呼吁，基礎(chǔ)研究面臨嚴(yán)重的人才危機(jī)。尤為嚴(yán)重的是，由于基礎(chǔ)研究不振，應(yīng)用科學(xué)和技術(shù)發(fā)展方面的學(xué)術(shù)水平也難以提高。

雖然，臺灣的科技投入政策旨在保證應(yīng)用技術(shù)與相關(guān)研究發(fā)展的進(jìn)行，但其研究發(fā)展并非完全屬于技術(shù)創(chuàng)新，主要是在吸收外來技術(shù)的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)，也就是主要采用的是“引進(jìn)吸收再創(chuàng)新”的模式。1988年，臺到當(dāng)局核準(zhǔn)島內(nèi)專利6586件，其中屬“發(fā)明”的專利僅155件，占2.5%左右，其余的多是從事改良的“新型”或“新式樣”專利，它們分別占62%和35.5%。從某種意義上說，臺灣更重視的是技術(shù)改良，并籍此在國際貿(mào)易中贏得一席之地。但是，經(jīng)過政策的主動調(diào)整、投入的增加和全社會的努力，這一情況近年來有所改變。例如，201 1年臺灣的本地發(fā)明專利數(shù)達(dá)到20，025件，其中有10，112件為本地人申請，另外9，913件則由外國人在臺申請。

第三，逐漸重視科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的銜接。臺灣的科技發(fā)展起步較晚，研究發(fā)展的水平也不高。為使科技帶動生產(chǎn)發(fā)展，除注意選擇較為適宜的科技“定位點”，始終把握住“實用”的宗旨外，還特別重視發(fā)揮“目標(biāo)指標(biāo)”的作用，即將產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與科技發(fā)展政策在“目標(biāo)”上銜接起來，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與科技發(fā)展方向協(xié)調(diào)一致，用“目標(biāo)”引導(dǎo)科技與產(chǎn)業(yè)的同步發(fā)展。

60年代，臺灣的產(chǎn)業(yè)政策是以建立外向型輕紡工業(yè)為目標(biāo)，運用各種配套措施將企業(yè)發(fā)展引導(dǎo)到“目標(biāo)產(chǎn)業(yè)”方面來。當(dāng)時在科技發(fā)展方面曾試圖從基礎(chǔ)研究起步，開拓“吸收性的研究發(fā)展”，建立科技的基礎(chǔ)設(shè)施，以提高從國外引進(jìn)和吸收技術(shù)的能力。但是由于這是一個緩慢的科技發(fā)展過程，難以立即奏效；而蓬勃興起的加工出口工業(yè)又不能靠這股“遠(yuǎn)水”來解“近渴”，于是便引導(dǎo)企業(yè)通過各種途徑和方式，大量從國外引進(jìn)加工技術(shù)和設(shè)備，首先發(fā)展了紡織、電子、合板、塑膠、食品等輕工業(yè)。1963年，臺灣工業(yè)生產(chǎn)凈值在GDP中所占比重超過農(nóng)業(yè)而居主導(dǎo)地位；整個60年代工業(yè)生產(chǎn)增長率年平均高達(dá)16.4%，超過GNP年均增長9.6%，為帶動經(jīng)濟(jì)增長的主力部門。從而實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)向工業(yè)的第一次經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

70年代后臺灣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向有了新的變化，在原有勞動密集輕紡工業(yè)進(jìn)入提升加工層次的同時，以資本、技術(shù)密集為主的重化工業(yè)也開始發(fā)展起來。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化特點，臺灣當(dāng)局確定的科技發(fā)展目標(biāo)是，下游加工組裝技術(shù)向中、上游原材料、零部件和資本設(shè)備制造技術(shù)提升。其間臺灣建立了核電、鋼鐵、石化等工業(yè)，并基本上實現(xiàn)了以輕為主向以重為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，在這一過程中，技術(shù)進(jìn)步起到了不可忽視的作用。

80年代以來，臺灣對以產(chǎn)業(yè)發(fā)展“引導(dǎo)”科技發(fā)展的做法開始進(jìn)行改變，開啟了以科技目標(biāo)制約產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的新階段。其間，臺灣當(dāng)局根據(jù)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，為在與其他亞洲“三小”競爭中取得有利地位，實現(xiàn)第三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，做出了“科技導(dǎo)向”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，試圖進(jìn)一步建立和發(fā)展技術(shù)密集、資本密集產(chǎn)業(yè)，特別是高科技產(chǎn)業(yè)，以減少產(chǎn)業(yè)發(fā)展對能源及初級原料的依賴。但是，從現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)實力出發(fā)，究竟發(fā)展哪些科技、何種產(chǎn)業(yè)較為適宜并能夠“速見成效”，對此需做審慎選擇。1978年第一次全臺科學(xué)技術(shù)會議期間，當(dāng)局根據(jù)島內(nèi)外專家、學(xué)者的意見，選擇了能源科技、材料科技、資訊（電腦）科技、生產(chǎn)自動化技術(shù)、生物技術(shù)、肝炎防治技術(shù)、光電科技、食品科技等八大科技作為科技發(fā)展的重點目標(biāo)。此后經(jīng)過3年的醞釀討論，在第二次科學(xué)技術(shù)會議上重新予以確認(rèn)。在此基礎(chǔ)上，1986年臺灣制定了“策略性工業(yè)之適用范圍”，選定電子、資訊、機(jī)械、電機(jī)及運輸工具等產(chǎn)業(yè)為“策略性工業(yè)”，將相關(guān)的197項產(chǎn)品定為“策略性產(chǎn)品”，以此作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點目標(biāo)。當(dāng)局還委托中華經(jīng)濟(jì)研究院和經(jīng)濟(jì)研究所進(jìn)行“新投資機(jī)會研究”，提出研究報告，借以誘導(dǎo)企業(yè)的投資方向。研擬出臺“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級條例”、“產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究發(fā)展法”（草案）等。1992年度將據(jù)此擬定通訊、資訊、消費性電子”航天等21項產(chǎn)業(yè)為其適用范圍，重點加以推動。

1996年“國科會”提出設(shè)立“國家型科技計劃”并擬定“國家型科技計劃推動要點”，屬于臺灣應(yīng)用研究和技術(shù)開發(fā)方面的重要措施，它更加注重科技與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。該計劃對有長期而明確的目標(biāo)、能開發(fā)出創(chuàng)新技術(shù)，具有國際性、前瞻性，能夠整合產(chǎn)業(yè)的上中下游以及官產(chǎn)學(xué)研資源，能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資，具有跨部門、跨領(lǐng)域的且需要政府引導(dǎo)投入并給予長期支持，通過科技升級帶動臺灣的產(chǎn)業(yè)升級。endprint

科技政策的實施

目前，臺灣的科技發(fā)展采用整體規(guī)劃、分工執(zhí)行的原。在推動科技發(fā)展政策方面，主要依據(jù)四年一度全臺科學(xué)技術(shù)會議形成的共識，由“國科會”提出科學(xué)技術(shù)發(fā)展計劃并經(jīng)“行政院”核定后實施，由相關(guān)的部會署推動，“行政院科技顧問組”則定期檢查評估政策的推動效果并提供咨詢，再由“行政院”科技顧問會議、產(chǎn)業(yè)科技會議及科技會報對短、中期科技政策作適當(dāng)調(diào)整并定期討論科技發(fā)展的目標(biāo)。而“行政院科技顧問組”則是由“國科會”聘請相關(guān)科技的部會署負(fù)責(zé)人、主管科技工作的政務(wù)委員、中研院院長及“國科會”主任組成，發(fā)揮科技政策的整合、聯(lián)系及協(xié)調(diào)的功能。

除全臺科學(xué)技術(shù)會議之外，每年舉行的“行政院”科技顧問會議、資訊電子和生物技術(shù)策略會議以及每年數(shù)次的“行政院科技會報”都能夠發(fā)揮凝聚科技發(fā)展共識和方向的共識?！翱萍紩蟆睂儆诳萍脊芾淼男姓f(xié)調(diào)機(jī)制，原則上每三個月召開一次，由“行政院”召集所屬部會署就科技政策形成與績效進(jìn)行評估，有關(guān)重要科技會議的結(jié)論及方案或計劃等建議等都是由科技會報討論后再由“行政院”核定實施。

目前臺灣的科技發(fā)展組織體系基本呈現(xiàn)為推動機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和計劃評估體系三大部分。

1.推動機(jī)構(gòu)包括“國科會”和“行政院科技顧問組”。

“國科會”的主要任務(wù)是：研究制定科技發(fā)展政策、措施、方案及中長期計劃，規(guī)劃基礎(chǔ)研究與先導(dǎo)性應(yīng)用研究，改善整體研究環(huán)境，培育延攬科技人才，獎勵資助科研人員，以及協(xié)調(diào)、聯(lián)系、審議與管理考核各部會署的年度重要科技計劃并負(fù)責(zé)發(fā)展科學(xué)工業(yè)園。

“行政院科技顧問組”為跨部會署的應(yīng)用科技整體推動及聯(lián)系協(xié)調(diào)單位，由“行政院”聘請若干領(lǐng)域?qū)＜邑?fù)責(zé)不同技術(shù)領(lǐng)域科技政策的整合、聯(lián)系和協(xié)調(diào)，并審議應(yīng)用技術(shù)研究開發(fā)政策?？萍碱檰柌扇∪纹谥?，每屆兩年。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括中央研究院與臺灣各個大專院校，負(fù)責(zé)科技發(fā)展基礎(chǔ)研究與先導(dǎo)型應(yīng)用研究；而應(yīng)用研究與技術(shù)開發(fā)則以工業(yè)研究院為首的各類研究機(jī)構(gòu)為主體；產(chǎn)業(yè)開發(fā)與商品化研發(fā)則主要是由各個公私營企業(yè)開展。

3.計劃評估體系包括：對于各類中長期科技規(guī)劃、計劃的執(zhí)行、執(zhí)行中的評估和完成后的績效考核，臺灣采取了一套較為成熟的管理考核的評估體系，分為“行政院”、主管部會署及承擔(dān)機(jī)構(gòu)自行管理考核等三類，程序基本相同。具體做法是：

（1）各計劃在規(guī)劃階段需由擬定的執(zhí)行單位編制計劃書，經(jīng)主管部會署初審后報“國科會”進(jìn)行領(lǐng)域復(fù)審，經(jīng)綜合協(xié)調(diào)再由行政主管機(jī)關(guān)核定后列入計劃。執(zhí)行單位還需再提出擬定的考核點；

（2）計劃項目通過行政主管部門審核批準(zhǔn)后需確定計劃評審及管理考核小組；

（3）在計劃項目的執(zhí)行階段，要有分不同管理層次的計劃相配合，由“行政院”或主管部會署、執(zhí)行單位及計劃評審及管理考核小組按照確定的考核點分別進(jìn)行中期查訪（含個別查訪）、期末查訪并向主管機(jī)關(guān)和執(zhí)行單位提出考評報告，以便于主管機(jī)關(guān)和執(zhí)行單位進(jìn)行改進(jìn)；各計劃需要按季度上報執(zhí)行結(jié)果，進(jìn)度落后超過一定者，則季報改為月報；如果是由“行政院”負(fù)責(zé)的計劃，在計劃結(jié)束時則由管理考核專家組實地查證執(zhí)行成效，并由國科會復(fù)審成效提報“行政院”。

（4）各個計劃的執(zhí)行結(jié)果要按年度通過《中華民國科學(xué)技術(shù)年鑒》予以公布。endprint