論《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》之我見

樸國(guó)輝

摘 要：規(guī)劃環(huán)評(píng)在以前往往不被重視，常常是走形式，與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)相比，不能做到真正的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，結(jié)果常常是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)通過了，但在幾個(gè)項(xiàng)目聚集區(qū)域的環(huán)境影響卻顯現(xiàn)出來。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)評(píng)

2009年8月17日公布了《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》，通過認(rèn)真研讀結(jié)合自己環(huán)保工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)談?wù)勔韵聨c(diǎn)看法：

1 條例的實(shí)施加強(qiáng)了對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作

規(guī)劃環(huán)評(píng)意義在于從源頭上預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，改變了以往人們重視建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)而忽視規(guī)劃環(huán)評(píng)的觀念。規(guī)劃環(huán)評(píng)從戰(zhàn)略角度出發(fā)，適合了可持續(xù)發(fā)展的原則，特別是對(duì)于地方上一個(gè)大的區(qū)域開發(fā)或者是飲用水源保護(hù)區(qū)的保護(hù)等更具有其意義，條例站在很高的角度，改變了我們平常固有的思維模式，即就項(xiàng)目論項(xiàng)目，只注意局部而忽略整體。特別是我們地方當(dāng)前所面臨的環(huán)境問題往往是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及布局不合理造成的，并不是某一個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目而造成的，這些問題已經(jīng)不是項(xiàng)目環(huán)評(píng)所能解決的，這就更需要我們要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重視，從布局上、結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，變過度開發(fā)為適度開發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到環(huán)境效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一。

2 強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性

公眾參與在以往，往往是走過場(chǎng)，環(huán)評(píng)結(jié)論，并不能真正反應(yīng)受規(guī)劃影響的居民意見，新條例明確規(guī)定，要在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書附具對(duì)公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明，這樣就使規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與具有了法律的保障，使公眾參與貫穿于規(guī)劃的整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，使規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論真正體現(xiàn)了公眾的意見，使公眾對(duì)于規(guī)劃帶來的影響更加清楚，采取環(huán)保措施后，其環(huán)境影響達(dá)到了公眾可接受的水平。使規(guī)劃更加順利的實(shí)施。有了公眾的參與，就使環(huán)評(píng)中提出的環(huán)保措施更加趨于合理，也彌補(bǔ)了技術(shù)研究的不足。當(dāng)前，隨著我國(guó)公民環(huán)境意識(shí)的逐步提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中引發(fā)的環(huán)境糾紛也日益增多，在規(guī)劃的制定階段就充分聽取公眾的意見，合理制定規(guī)劃，可以大大減少因項(xiàng)目選擇而引發(fā)的環(huán)境沖突。

3 把規(guī)劃的環(huán)評(píng)放到了一個(gè)新的歷史高度

規(guī)劃環(huán)評(píng)事關(guān)可持續(xù)發(fā)展的成敗，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為世界各國(guó)的共識(shí)，中國(guó)當(dāng)然也不例外，從“九五”計(jì)劃起即已明確提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。但從實(shí)踐來看，這一戰(zhàn)略并沒有得到很好的實(shí)施，總體而論，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)仍是拼資源、拼環(huán)境的粗放型增長(zhǎng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的龍頭產(chǎn)業(yè)幾乎統(tǒng)統(tǒng)是高耗能高污染產(chǎn)業(yè)，諸如礦產(chǎn)、紡織、冶金、造紙、鋼鐵、化工、石化、建材等等。我們的單位GDP能耗比發(fā)達(dá)國(guó)家平均高出很多，產(chǎn)生的污染是他們的幾十倍，而勞動(dòng)效率卻只有幾十分之一。因此做好規(guī)劃的環(huán)評(píng)。就能保證一個(gè)區(qū)域的可持續(xù)性發(fā)展。從整體上根據(jù)本區(qū)域的環(huán)境承載力將開發(fā)建設(shè)所帶來的環(huán)境影響控制在可接受范圍內(nèi)。項(xiàng)規(guī)劃涉及的區(qū)域和范圍往往很大其環(huán)境影響有其難識(shí)別，隱蔽性的特點(diǎn)的環(huán)境影響，規(guī)劃的環(huán)評(píng)工作比單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作更加重要，一個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)沒有做好，影響可能是局布的短期，明顯的，規(guī)劃的環(huán)評(píng)沒有作好，區(qū)域的環(huán)境影響將是長(zhǎng)期，復(fù)雜，潛在的，對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響更具有危害性，新條例從歷史的高度規(guī)定規(guī)劃環(huán)評(píng)的各項(xiàng)要求，發(fā)布的非常及時(shí)。一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，離不開一個(gè)科學(xué)的，合理的規(guī)劃。加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，不僅對(duì)地方經(jīng)濟(jì)合理發(fā)展至關(guān)重要，也事關(guān)一個(gè)地方的可持續(xù)性發(fā)展以及和人民息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境。而保護(hù)生態(tài)環(huán)境正是規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要目的之一。

4 加強(qiáng)了對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的跟蹤評(píng)價(jià)

由于規(guī)劃的環(huán)境影響具有潛在的特殊性，區(qū)域建成后，并不能立刻看出對(duì)環(huán)境的影響，但在運(yùn)行一段后，其對(duì)環(huán)境的影響可能體現(xiàn)出來，這就需要我們?cè)谝?guī)劃實(shí)施后要加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并采取措施或修訂規(guī)劃，以減小和制止規(guī)劃實(shí)施中產(chǎn)生的重大不良影響，就跟蹤評(píng)價(jià)本身來說就是本著預(yù)防優(yōu)先的原則，從源頭上來控制一個(gè)區(qū)域的環(huán)境影響，當(dāng)發(fā)現(xiàn)影響時(shí)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，將環(huán)境影響降低到最小水平。特別是當(dāng)前地方上大量建設(shè)集中的工業(yè)園區(qū)，由于園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，具有不確定性，其產(chǎn)生的環(huán)境影響也就具有不確定性，在園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)時(shí)并不能將所有的環(huán)境影響考慮進(jìn)來，在以后的園區(qū)運(yùn)行中，有許多意想不到的環(huán)境影響顯現(xiàn)出來，這個(gè)時(shí)候規(guī)劃環(huán)評(píng)的跟蹤評(píng)價(jià)意義就體現(xiàn)出來了。

5 將規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)有機(jī)結(jié)合

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是從宏觀上考慮一個(gè)區(qū)域的規(guī)劃實(shí)施對(duì)環(huán)境的影響，空間范圍大。因此，一般而言，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍要從較大尺度范圍評(píng)價(jià)，不僅關(guān)注直接影響，更關(guān)注間接影響和累積影響，評(píng)價(jià)的程度主要體現(xiàn)在廣泛性方面。而且是對(duì)多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目或不同類型建設(shè)項(xiàng)目的積聚所產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。重點(diǎn)在于通過對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，使區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和合理布局。這是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，一般考慮的是單一項(xiàng)目，有時(shí)需考慮與其有依托關(guān)系的項(xiàng)目。評(píng)價(jià)的程度主要體現(xiàn)在要更有深度方面，重點(diǎn)在于通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的深入評(píng)價(jià)，提出更具體、更有可操作性的環(huán)境保護(hù)措施。條例明確規(guī)定已經(jīng)進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)劃所包含的具體建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃的環(huán)評(píng)結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的重要依據(jù)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的內(nèi)容可以跟據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)的分析論證情況適當(dāng)簡(jiǎn)化，這就在制度上保證了規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的有效結(jié)合。未進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)劃所包含的具體建設(shè)項(xiàng)目，不予受理其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。從順序上更加明確了先有規(guī)劃后有具體項(xiàng)目。也只有將規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)有機(jī)的結(jié)合起來。才能是一個(gè)地區(qū)的發(fā)展達(dá)到環(huán)境效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》的發(fā)布是我國(guó)環(huán)評(píng)工作的一個(gè)里程碑，讓我們對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作從模糊到清晰，從局部到整體，從當(dāng)前到長(zhǎng)遠(yuǎn)有了一個(gè)更加明確的認(rèn)識(shí)。區(qū)域大范圍內(nèi)的環(huán)境影響通過規(guī)劃環(huán)評(píng)劃使各要素布局趨于合理，比例趨于合理，減少彼此間的干擾影響，使規(guī)劃區(qū)內(nèi)各要素和諧統(tǒng)一，最終為居民創(chuàng)造一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境。規(guī)劃環(huán)評(píng)是從源頭上防止環(huán)境污染并為領(lǐng)導(dǎo)決策提供科學(xué)依據(jù)，規(guī)劃環(huán)評(píng)是一個(gè)新生事物，它不可能一出現(xiàn)就十全十美，它需要在實(shí)踐中不斷完善，在實(shí)踐中不斷提高?？梢灶A(yù)見，規(guī)劃環(huán)評(píng)在未來的環(huán)境保護(hù)工作中必然會(huì)發(fā)揮巨大的作用。