預(yù)算法修改要點(diǎn)詳解

王熙喜

有消息稱，8月《預(yù)算法》四審。

現(xiàn)行預(yù)算法于1994年通過，但三年后就有修法動議。從2004年正式啟動修訂算起，預(yù)算法修訂已經(jīng)跨越十年、歷經(jīng)三屆人大。其間，不論是征集意見的數(shù)量、持續(xù)近十年的國庫管理權(quán)之爭，還是起草機(jī)構(gòu)的兩度“重建”、兩度擱置，在近十年都很鮮見。

在2012年2月二審稿被廣泛批評“倒退”，兩年之后，2014年4月21日進(jìn)入三審，被業(yè)界寄予厚望。但全國人大財經(jīng)委副主任尹中卿認(rèn)為“還沒有完全達(dá)到大家對預(yù)算法修改的期待，難以令人滿意”。

業(yè)內(nèi)多位專家表示，我們還在制度建立初期，要達(dá)到像西方那樣能問責(zé)和破產(chǎn)還有距離。

6月24日，全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員廖曉軍，在十二屆全國人大常委會第九次會議上作的《全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2013年中央決算審查結(jié)果的報告》中表示，加強(qiáng)財政預(yù)算基本制度和會計(jì)制度建設(shè)，健全財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格財政基本支出和項(xiàng)目支出管理。加快推進(jìn)績效評價制度建設(shè)，提高財政資金使用效率是當(dāng)前預(yù)算體制改革的工作重點(diǎn)。

學(xué)界普遍認(rèn)為《預(yù)算法》三審稿有所進(jìn)步。在人大監(jiān)督權(quán)、預(yù)算編制的完整性、預(yù)算公開等方面都有了明確的規(guī)定。例如，“全國人大可以改變或撤銷全國人大常委會關(guān)于預(yù)算、決算不適當(dāng)?shù)臎Q議”；確立四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算），各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時，上級政府不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。

1. 預(yù)算的完整性

三審稿第5條提出了“各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”是個重大進(jìn)步，確立一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系。但上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪告訴本刊記者，該規(guī)定只涉及收入、支出，而沒有涉及資產(chǎn)、負(fù)債，使完整性欠缺。

蔣洪表示，比如投資支出，支付后以資產(chǎn)形式仍在賬上，并未消失。還有一些自收自支的資金，如財政專戶存儲（屬于預(yù)算外收入，如教育部門學(xué)費(fèi)收入，衛(wèi)生部門收的藥費(fèi)）的收支尚不包含著預(yù)算的范圍內(nèi)，經(jīng)營性國有資產(chǎn)所產(chǎn)生的利潤，只有不到10%納入預(yù)算，90%尚在賬外。

2. 預(yù)算公開與透明

三審稿比二審稿有了改進(jìn)，主要是明確了預(yù)算公開時間的法律規(guī)定性，比如應(yīng)當(dāng)在人大批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開。

蔣洪表示，以前預(yù)算處于保密狀態(tài)。2008年《政府信息公開條例》實(shí)施以來，有了很大的進(jìn)步。對于二審稿的“及時公開”，三審稿明確了時間。

但仍可以進(jìn)一步改進(jìn)。一是公開的細(xì)化。蔣洪建議，預(yù)算收入公開細(xì)化到目級科目，預(yù)算支出公開，按功能分類（比如國防、外交、教育、社保、環(huán)境等，主要反映社會功能）細(xì)化到項(xiàng)級科目，按經(jīng)濟(jì)分類（比如工資、獎金、福利、辦公用品、差旅、招待、會務(wù)、出國、購車等，反映購買支付對象）細(xì)化到款級科目。

二是集中公開。預(yù)算報表應(yīng)由財政部門統(tǒng)一公開，而不是像此前90個部門預(yù)算由各部門分別公開，這樣便于公眾了解，也不會增加行政成本。

3 .預(yù)算調(diào)整權(quán)限

關(guān)于預(yù)算調(diào)整權(quán)限，雖然在二審稿的基礎(chǔ)上做了文字修改，但內(nèi)容實(shí)質(zhì)沒有變化。三審稿的規(guī)定給了行政部門過大的自主調(diào)整權(quán)，大致來說，只有收支總額、收支總差額以及部分類級科目支出金額的變更需要通過各級人大的批準(zhǔn)，除此之外的其他調(diào)整都在政府行政部門的權(quán)限之內(nèi)。

蔣洪告訴記者， “預(yù)算調(diào)整”通常指人大批準(zhǔn)的預(yù)算在執(zhí)行過程中發(fā)生了更改。從這一意義上來說，所有的變更都屬于預(yù)算調(diào)整。法律上需要明確的不是怎樣的情況“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整”，而是明確怎樣的調(diào)整需要經(jīng)過人大審批程序，哪些調(diào)整可以由行政部門自主決定。他建議增加一個條款：各級預(yù)算科目之間的流用使得相關(guān)科目的支出金額變更幅度大于預(yù)算3%，預(yù)算調(diào)整需經(jīng)《預(yù)算法》第68條規(guī)定的程序方可進(jìn)行。

中國預(yù)算透明公開在路上。90個中央部委和各省等都開始公開預(yù)、決算，在聽取行政領(lǐng)導(dǎo)意見之前開始交給人大審議也越來越多。

6月24日，全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員廖曉軍，在十二屆全國人大常委會上作的《全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2013年中央決算審查結(jié)果的報告》，審計(jì)長劉家義作了《2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計(jì)工作報告》，對貪腐都是一記重拳，邁出了關(guān)鍵的兩步。