預(yù)算民主在路上

王熙喜

中共中央政治局6月30日再定調(diào)，審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會議認(rèn)為，深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。重點(diǎn)推進(jìn)3個(gè)方面的改革：改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、推進(jìn)依法治稅；調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

牽一發(fā)而動全身。

6月24日，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員廖曉軍，在第十二屆全國人大常委會第九次會議上作了《全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2013年中央決算審查結(jié)果的報(bào)告》。

從源頭上遏制腐敗，造成官員從不敢腐到不能腐的制度，預(yù)算民主，讓人民代表大會審核預(yù)算、決算，是遏制腐敗的釜底抽薪之策。

十八屆三中全會通過的《決定》提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”等。因此，預(yù)算制度改革是全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口。

政府將涉及公眾切身利益的公共項(xiàng)目建設(shè)資金，交給公眾討論，并由公眾決定，使預(yù)算編制更加公開、民主、透明──這就是“參與式預(yù)算”。此舉提高了資金使用效果，有助于避免腐敗，還喚醒了百姓的民主意識和參與意識。

在審計(jì)署6月24日公布的報(bào)告中，仍不難看到政府花錢亂相：民航局項(xiàng)目未批即申領(lǐng)政府性基金超3億；社?；鸪垂商撛鍪找?03億元，2009年以來，社?；饡窗匆?guī)定對所持6只股票計(jì)提減值準(zhǔn)備，致使當(dāng)期收益虛增103.02億元。還有重點(diǎn)審計(jì)的32個(gè)中央部門結(jié)存資金半數(shù)閑置超過一年。至2013年底，這些部門結(jié)存資金974.20億元中，有493.80億元（占50.69%）是2012年底前形成的。

一國預(yù)算，關(guān)系國計(jì)民生。預(yù)算規(guī)定國家財(cái)政收入的來源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國家政策、政府活動的范圍和方向。

2012年7月，全國人大常委會對外公布預(yù)算法修正案草案并征求意見，僅一個(gè)月的時(shí)間就收到超過33萬條的意見，僅次于勞動合同法修正案草案位列第二。如此專業(yè)的法案仍引起公眾“井噴”的熱情。

學(xué)者三大構(gòu)想

1.在人大建立預(yù)算委員會

一直呼吁預(yù)算民主的復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授韋森日前告訴《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，“稅收法定”和“預(yù)算民主”是檢驗(yàn)一個(gè)國家是否達(dá)到一個(gè)現(xiàn)代國家的基本判別標(biāo)準(zhǔn)。

他說，有研究發(fā)現(xiàn)，西方國家的立法機(jī)關(guān)（通常包括參議院和眾議院）一般都將超過60%的時(shí)間用在審核和討論政府的預(yù)算問題上，即政府如何收錢、如何花錢問題上。由此而論，制衡政府財(cái)權(quán)，才是立法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性和主要的功能。

韋森表示，在中國改革開放初始的1978年，政府的全部財(cái)政收入才大約有1132億元，而到2014年，中國政府的財(cái)政預(yù)算收入13.9萬億元，再加上各地的土地出讓金和各種預(yù)算外收入和制度外收入，政府的“全口徑收入總量”遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)字。

“腐敗亂相的原因是政府官員的權(quán)力不受任何實(shí)質(zhì)性制衡，尤其是與政府的財(cái)政收入和支出不透明、政府財(cái)權(quán)不受任何實(shí)質(zhì)性的約束和制衡有關(guān)?！表f森表示。

“只有管住了政府的權(quán)力，我們才能真正建立起法治化、規(guī)范化和良序的市場經(jīng)濟(jì)體系?！?/p>

韋森提出了3點(diǎn)建議。一是在人大建立預(yù)算委員會?？煽紤]增加人大財(cái)經(jīng)委的人數(shù)，強(qiáng)化其功能，建立真正實(shí)體化和常設(shè)的各級人大“預(yù)算委員會”、使目前的“預(yù)算工委”成為它的常設(shè)和執(zhí)行委員會，增加“預(yù)算委”的編制，做到所有財(cái)政支出由預(yù)算委筆筆審議批準(zhǔn)復(fù)核預(yù)算后財(cái)政部門才能支出?！叭藬?shù)不是目前的10-20人，而是1000人規(guī)模?！?/p>

韋森簡單介紹了一下美國的預(yù)算機(jī)構(gòu)，他為此曾專門赴美與總統(tǒng)府相關(guān)人員談了3小時(shí)。美國在1971年成立了總統(tǒng)的行政管理與預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget ，簡稱OMB），不再隸屬財(cái)政部，而直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。兩院則分別成立了兩個(gè)“預(yù)算委員會”（House Committee on the Budget 和Senate Committee on the Budget ），加上原有“撥款委員會”，共1000多人（兩院總共才535人）。

也就是說，美國總統(tǒng)府有預(yù)算編制權(quán)，參議院和眾議院有近千人員編制的“撥款委員會”（the Appropriation Committee），包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、文化等12個(gè)部門，國會享有撥款權(quán)。財(cái)政部相當(dāng)于國庫，主要負(fù)責(zé)記賬?！盎ハ嘀坪馐撬暮诵睦砟睢?，韋森表示。

韋森表示，1787年美國憲法就對征稅權(quán)和預(yù)算權(quán)有規(guī)定（第一條第7、8、10款）。所以美國就是由于稅收法定的問題而建國的，建國后也素有權(quán)力制衡的觀念。中國已經(jīng)準(zhǔn)備好了嗎？

2. 實(shí)行獨(dú)立的央行經(jīng)理的國庫制度

第二，他建議實(shí)行獨(dú)立的央行經(jīng)理的國庫制度。由央行還是財(cái)政部管理國庫資金，國庫應(yīng)該是“經(jīng)理制”還是“代理制”，自預(yù)算法2004年修訂以來，央行和財(cái)政部的博弈已經(jīng)是公開的秘密。

現(xiàn)行《預(yù)算法》采用的是“經(jīng)理制”。但二審稿改為“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，并賦予了各級財(cái)政部門兩項(xiàng)權(quán)力：“監(jiān)督本級國庫辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”；“加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督”。

媒體披露，由于二審稿刪除了央行的“經(jīng)理國庫”職能，遭到了不少學(xué)者的反對。二審后，王雍君、韋森等10多名知名財(cái)稅學(xué)者曾召開研討會，并向全國人大常委會提交了10多條修改建議。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪告訴本刊記者，預(yù)算法主要調(diào)整人大與政府的關(guān)系。“經(jīng)理制”還是“代理制”，調(diào)整的是政府內(nèi)部關(guān)系，即財(cái)政部與央行。蔣洪表示，央行失去了對國庫的監(jiān)督權(quán)，財(cái)政部門可以在不經(jīng)人大批準(zhǔn)和央行國庫授權(quán)的情況下，在國庫體系之外開設(shè)財(cái)政專戶。財(cái)政部有權(quán)決定把資金放在哪家銀行，銀行就會求著財(cái)政部，把錢放在自己這里，就無法實(shí)施對財(cái)政部的監(jiān)管，弱化監(jiān)督效果。而且央行有調(diào)節(jié)市場資金的功能，集中管理國庫資金有先天優(yōu)勢。“最主要是從資金安全性上去考慮”。

所以，他贊成國家財(cái)政管理的職責(zé)分離和權(quán)力制衡。在財(cái)政管理體系中，財(cái)政部門相當(dāng)于政府的會計(jì)，央行相當(dāng)于出納。保留央行的“經(jīng)理國庫”職能，有利于監(jiān)督財(cái)政支出行為。

3. 升格審計(jì)署

早前網(wǎng)上流傳一則信息，國務(wù)院將重組，組成部門由原來的25個(gè)減少為18個(gè)。其中將審計(jì)署與監(jiān)察部合并，重新定名為監(jiān)察審計(jì)部，將國家信訪局劃歸其管理，對此，韋森笑言，這是包括他在內(nèi)的學(xué)者們的一個(gè)建議。

不過，韋森的第三個(gè)設(shè)想確實(shí)是升格審計(jì)署，從國家建制上把審計(jì)署從國務(wù)院獨(dú)立出來，建立起獨(dú)立的和超越的“國家審計(jì)督察院”。

現(xiàn)行的“行政型審計(jì)模式”，是在國務(wù)院和縣級以上政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。韋森建議，可考慮像英國的國家審計(jì)署（National Audit Office，簡稱NAO）或美國的審計(jì)總署（General Accountability Office，簡稱GAO，或譯“問責(zé)總署”）那樣建立一個(gè)完全獨(dú)立的“審計(jì)督察院”，甚至可以對人大和軍隊(duì)實(shí)施監(jiān)督，查出矛盾和危機(jī)，對維穩(wěn)有重要意義。

中國財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青告訴本刊記者，他在2003年就在人代會上提議，審計(jì)署劃歸人大之下，“就像從總經(jīng)理管轄，改為董事會管轄”，作為代議機(jī)構(gòu)可以監(jiān)督一府兩院。當(dāng)時(shí)被告知，這涉及到修憲，需要500名代表提議?！皩徲?jì)署歸誰管轄，涉及到審計(jì)效率問題。”

今年6月24日，審計(jì)長劉家義在十二屆全國人大常委會第九次會議上作了《2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，將各級貪腐暴露于陽光下，極具震懾力。

地方政府債難題

地方政府有迅速做大地方債務(wù)的沖動，另一方面地方財(cái)政過度依靠土地財(cái)政維系運(yùn)轉(zhuǎn)，這是國家預(yù)算制度改革中兩個(gè)繞不開的難點(diǎn)。業(yè)內(nèi)人士由此表示，《預(yù)算法（修正案）》正式通過或許需要更長的時(shí)間，爭議和存疑的部分可先進(jìn)行試點(diǎn)。

審計(jì)署2013年12月30日發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元。審計(jì)署今年6月24日的報(bào)告指出，截至2013年6月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，約年均增長19.97%，三級政府年均增速分別為14.41%、17.36%和 26.59%。

報(bào)告指出，地方財(cái)政對土地依賴較重。截至2012年底，11個(gè)省級、316個(gè)市級、1396個(gè)縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額，占三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額的37.23%。

審計(jì)報(bào)告還指地方財(cái)政的管理不到位，一些地方財(cái)政管理中存在違規(guī)問題。一些地方人為調(diào)節(jié)財(cái)政收支指標(biāo)。審計(jì)9個(gè)省本級、9個(gè)市本級和18個(gè)縣發(fā)現(xiàn)，通過將財(cái)政收入滯留在財(cái)政專戶或過渡戶等少反映收入823.31億元；通過以財(cái)政借款繳稅等方式虛增財(cái)政收入58.07億元；通過以撥作支等方式虛列支出329.62億元。

地方政府對融資平臺的管理也不到位。地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。與國有資本經(jīng)營一起，成為兩個(gè)吸金大洞?！敖?jīng)營性國有資產(chǎn)所產(chǎn)生的利潤，只有不到10%的利潤納入預(yù)算，90%在賬外，”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪告訴本刊記者。

5月20日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，提出了今年地方政府性債務(wù)改革思路：建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能。這被認(rèn)為是前進(jìn)了一步。

不過《預(yù)算法》三審稿對地方發(fā)債也設(shè)立了諸多“防火墻”。如明確債務(wù)應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來源”等。業(yè)內(nèi)人士表示，以前貸款難的時(shí)候融資平臺還可以通過信托融資，2013年信托融資也很難，在銀監(jiān)會《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》影響下，注入融資平臺的儲備土地也不能用于抵押融資了。

目前，地方政府性基金收入結(jié)構(gòu)不合理，2013年地方政府性基金本級收入4.8萬億元，其中土地使用權(quán)出讓收入4.1萬億元，許多地方政府土地出讓金收支管理粗放。全國人大財(cái)經(jīng)委副主任尹中卿認(rèn)為，人大要督促將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預(yù)算。

尹中卿表示，目前中央預(yù)算已將政府債務(wù)納入預(yù)算，但沒有把或有負(fù)債納入預(yù)算。地方預(yù)算沒有把政府性債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和或有負(fù)債納入預(yù)算，合理不合法的顯性和隱性舉債普遍存在。政府債務(wù)過快增長，給金融機(jī)構(gòu)也帶來風(fēng)險(xiǎn)。

土地財(cái)政模式源起于上海的浦東開發(fā)實(shí)踐，如今上海自貿(mào)區(qū)實(shí)驗(yàn)正在突破這一模式。

6月24日，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員廖曉軍指出，“抓緊出臺規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理辦法。堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉借債務(wù)行為，嚴(yán)格控制新增債務(wù)。密切跟蹤和評估地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。加快推進(jìn)政府會計(jì)改革，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度?！?/p>

小貼士

中國預(yù)算原來是政府安排支出，即如何花錢，體現(xiàn)長官意志。為有效使用資金，從源頭上遏制腐敗，中央提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

主要包括預(yù)算的全面性、透明公開等問題。實(shí)際操作中，原來僅包括公共財(cái)政預(yù)算，現(xiàn)在提出包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。從以前的保密狀態(tài)到現(xiàn)在逐步公開，還要進(jìn)一步改進(jìn)。既要細(xì)化公開的內(nèi)容，還要由財(cái)政部集中統(tǒng)一公開。

把原來財(cái)政一審、政府二審、黨委三審、人大終審改為由根據(jù)公眾要求、愿望來安排資金，由人大真正審批、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，全程參與政府預(yù)算的編制、實(shí)施、調(diào)整和決算。

鏈接：美國預(yù)算體制及流程

美國總統(tǒng)府有預(yù)算編制權(quán)，參議院和眾議院有近千人員編制的“撥款委員會”（the Appropriation Committee），包括農(nóng)業(yè)、商業(yè)、國防、能源等12個(gè)撥款小組委員會。

韋森介紹了美國“國會預(yù)算辦公室”（CBO）。1974年尼克松與民主黨主導(dǎo)的國會在預(yù)算問題上出現(xiàn)了緊張關(guān)系，國會通過《國會預(yù)算截留與控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Act），進(jìn)一步嚴(yán)格了政府預(yù)算監(jiān)督管理。接著成立了“國會預(yù)算辦公室”。

CBO是一個(gè)隸屬于國會的超越黨派的質(zhì)詢機(jī)構(gòu)，有400多人，其學(xué)術(shù)委員全是美國頂尖的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和財(cái)政學(xué)家，專門對每年和未來五年美國經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入狀況進(jìn)行研究跟蹤和向國會以及美國公眾提供研究報(bào)告。

此處韋森表示，1921年美國國會通過了一個(gè)針對預(yù)算過程進(jìn)行立法的一個(gè)里程碑式的法律，即《預(yù)算與會計(jì)法案》（the Budget and Accounting Act of 1921）。1787年美國憲法就對征稅權(quán)和預(yù)算權(quán)有規(guī)定（第一條第7、8、10款）。

聯(lián)邦預(yù)算的制定程序包括以下五個(gè)主要步驟：

第一步：總統(tǒng)向國會提交預(yù)算請求（預(yù)算案）；

總統(tǒng)的預(yù)算案包括各種各樣的支出計(jì)劃、收入計(jì)劃和借款計(jì)劃。要編制總統(tǒng)預(yù)算草案，總統(tǒng)和內(nèi)閣成員必須先確定每個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦支出中的政策優(yōu)先次序。根據(jù)所確定的優(yōu)先次序，作為白宮會計(jì)的美國行政管理與預(yù)算辦公室（OMB）向每個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)如農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)署發(fā)出一個(gè)預(yù)算指導(dǎo)，告訴它們?nèi)绾尉幹萍磳⒌絹淼呢?cái)政年度的預(yù)算草案。

比如2013年2月，總統(tǒng)會向國會提交一個(gè)預(yù)算請求，針對即將于當(dāng)年10月1日開始的新財(cái)政年度。但是預(yù)算的編制、籌備，可能在2011春季就已經(jīng)開始了。

總統(tǒng)制定預(yù)算草案的權(quán)力，使白宮獲得了一個(gè)重大的機(jī)會，為美國人描繪國家的前景。

第二步：國會眾議院和參議院投票通過預(yù)算決議案；

預(yù)算決議設(shè)定了聯(lián)邦政府各部門的年度支出限額，但并不規(guī)定每個(gè)項(xiàng)目的具體支出數(shù)額。

如果總統(tǒng)行使了否決權(quán)，那么只有當(dāng)國會眾議院與參議院都以2/3多數(shù)通過的前提下，才能推翻總統(tǒng)的否決。

第三步：國會眾議院和參議院小組委員會“審定”撥款法案；

美國政府的根本特征之一，即任何聯(lián)邦官員，在獲得預(yù)算授權(quán)（花錢的法定權(quán)力）之前，是一分錢也不能花的。在獲得預(yù)算授權(quán)后，國會參眾兩院撥款小組委員會分頭審議，將舉行聽證會，向相關(guān)的聯(lián)邦政府部門的首腦提出質(zhì)詢，要求他們回答與預(yù)算請求相關(guān)的問題。

撥款小組委員會也可以提出為特定事項(xiàng)提供資金的“專項(xiàng)撥款”。

第四步：國會眾議院和參議院就每個(gè)撥款法案進(jìn)行投票，并彌合分歧；

第五步：總統(tǒng)簽署撥款法案，成為法律。