浙江省最低生活保障制度研究

[摘要]浙江省在全國(guó)范圍內(nèi)屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，也較早推行最低生活保障制度。本文主要從收入的角度和財(cái)政支出的角度來(lái)衡量浙江省城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施情況，了解最低生活保障對(duì)居民的救助效果，為浙江省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、規(guī)范調(diào)整提供相關(guān)的參考性建議。

[關(guān)鍵詞]最低生活保障制度；低保標(biāo)準(zhǔn)；人均可支配收入；人均消費(fèi)支出；財(cái)政支出

一、引言

所謂貧困，就是缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力①。貧困的產(chǎn)生有貧困者自身的原因，同時(shí)也包括社會(huì)的原因。自身原因包括自身的收入水平低，文化程度低，健康狀況差等。社會(huì)原因包括近年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使那些無(wú)法適應(yīng)變革的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)走向衰落，職工面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。隨著科技的不斷進(jìn)步，勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)的要求提高，勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，那些在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰的人就極易陷入貧困。由于先天或后天的原因?qū)е铝素毨У陌l(fā)生。國(guó)家有義務(wù)提供給公民物質(zhì)幫助權(quán)，幫助其避免陷入貧困的惡性循環(huán)，不至于使貧困代代相傳。我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)開(kāi)始探索建立最低生活保障制度。1993年上海市率先開(kāi)展了城市最低生活保障制度的試點(diǎn)工作。最低生活保障制度發(fā)揮著最后安全網(wǎng)的兜底作用。最低生活保障制度在縮小貧富差距，增強(qiáng)低保群體幸福感，彰顯社會(huì)的公平正義，緩解社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌帶來(lái)的矛盾等方面發(fā)揮了重要的作用。

浙江省從1995年開(kāi)始了對(duì)最低生活保障制度的探索。浙江省于2001年10月1日起，正式實(shí)施《浙江省最低生活保障辦法》。本文以浙江省為樣本，探索最低生活保障制度在浙江省的實(shí)施情況。

二、浙江省最低生活保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

浙江省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海省份。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，浙江省也和其他省份一樣，面臨著失業(yè)人口的增加、城鄉(xiāng)差距拉大、社會(huì)階層貧富差距加大等問(wèn)題。為降低改革的社會(huì)成本，浙江省及時(shí)響應(yīng)黨中央的號(hào)召，探索建立了最低生活保障制度。

最低生活保障制度在浙江省實(shí)施已有十幾年了，本文從最低生活保障的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政對(duì)最低生活保障的投入的角度來(lái)分析浙江省最低生活保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀。

（一）最低生活保障范圍擴(kuò)大。伴隨著最低生活保障制度擴(kuò)面工作的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的貧困家庭享受到了這一政策福利（見(jiàn)圖一）。特別是低保人數(shù)從2001年的26.93萬(wàn)增加到2002年底的40.61萬(wàn)，增幅達(dá)50.80%，低保覆蓋面擴(kuò)大。這是由于2001年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，要求大力推進(jìn)城市低保工作，做到應(yīng)保盡保。低保人數(shù)的大幅度增加不是貧困問(wèn)題愈加嚴(yán)重，而是原先沒(méi)有納入低保的人現(xiàn)在納入了低保。近幾年來(lái)，享受低保的人數(shù)較為穩(wěn)定，是應(yīng)保盡保的體現(xiàn)。

圖一：2000-2012年浙江省低保對(duì)象人數(shù)（單位：萬(wàn)人）

數(shù)據(jù)來(lái)源：《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》

（二）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高。近年來(lái)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)要高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)圖二）。浙江省根據(jù)“市價(jià)菜籃法”，來(lái)確定滿足貧困群體的基本生活需要的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，且實(shí)施困難群眾基本生活消費(fèi)品價(jià)格上漲動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，多次向低保等困難群體發(fā)放物價(jià)補(bǔ)貼。由于城鄉(xiāng)差別的客觀存在，城鎮(zhèn)低保待遇要高于農(nóng)村。城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)一般按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的40%確定，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)按城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)的60%確定，這一規(guī)定在制度上也決定了城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)要高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

年份 城鎮(zhèn)（元/人月） 農(nóng)村（元/人月）

2010 376.7 245.2

2011 441.2 307.1

2012 476.78 350.03

2013 515.49 393.42

表一：2010-2013年浙江省城鄉(xiāng)低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》

（三）財(cái)政對(duì)最低生活保障的投入逐年增長(zhǎng)。2000年浙江省最低生活保障的財(cái)政投入為1.14億元，到2012年增長(zhǎng)到22.19億元，2012年保障資金是2000年的19.46倍（見(jiàn)圖二）。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)用于民生，最低生活保障制度是屬于社會(huì)救助的范圍，財(cái)政對(duì)低保資金的持續(xù)穩(wěn)定投入，有利于最低生活保障制度的有序運(yùn)行。

圖二：2000-2012年浙江省最低生活保障資金總額（單位：億元）

數(shù)據(jù)來(lái)源：《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》

雖然浙江省從低保的救助人數(shù)、低保標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政對(duì)低保的投入這些絕對(duì)指標(biāo)上看都逐年增加，但是從相對(duì)指標(biāo)上看，浙江省在最低生活保障制度的實(shí)踐中還存在著以下問(wèn)題。

（一）低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比重偏低。參照國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)法，考察低保標(biāo)準(zhǔn)占平均收入的比重（圖三）。國(guó)際上通常使用社會(huì)中位收入或平均收入的50%-60%作為測(cè)定貧困線的方法。通過(guò)分別計(jì)算浙江省2010-2012年城鎮(zhèn)和農(nóng)村的這一指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的17%左右，農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民人均純收入的28%左右，與國(guó)際上的標(biāo)準(zhǔn)還是有很大差距的。為滿足貧困群體的基本生活需要，在財(cái)政的承受范圍內(nèi)提高這一指標(biāo)，可以彰顯社會(huì)的公平正義，使貧困群體能共享改革發(fā)展的成果。

圖三：2010-2012年浙江省低保標(biāo)準(zhǔn)與可支配收入的關(guān)系（其中城鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)通過(guò)城鎮(zhèn)低保年平均保障標(biāo)準(zhǔn)/城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，農(nóng)村的數(shù)據(jù)通過(guò)農(nóng)村低保年平均保障標(biāo)準(zhǔn)/農(nóng)村居民人均純收入取得）

數(shù)據(jù)來(lái)源：《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》

（二）低保標(biāo)準(zhǔn)占人均消費(fèi)支出的比例上，農(nóng)村實(shí)施情況好于城鎮(zhèn)。消費(fèi)支出反映了人們用于物質(zhì)消費(fèi)和精神文化生活消費(fèi)的全部支出，反映了人們的基本生活狀況。民政部提出“十二五”期間的規(guī)劃，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要占當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均消費(fèi)支出的30%以上，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的35%以上?？疾煺憬?010-2012年的這一指標(biāo)，看到農(nóng)村實(shí)施情況好于城市，農(nóng)村平均在38%左右，城鎮(zhèn)平均在26%左右（見(jiàn)圖四）。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，“滿足人們基本生活需要”的內(nèi)涵在不斷的豐富。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，只滿足吃飽的保障標(biāo)準(zhǔn)是停留于需求的最低層次，在人們生活水平不斷提高的今天，提高低保標(biāo)準(zhǔn)占人均消費(fèi)支出的比例，能提升低保群體的生活品質(zhì)。

圖四：2010-2012年浙江省低保標(biāo)準(zhǔn)與消費(fèi)性支出的關(guān)系（其中城鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)通過(guò)城鎮(zhèn)低保年平均保障標(biāo)準(zhǔn)/城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出，農(nóng)村的數(shù)據(jù)通過(guò)農(nóng)村低保年平均保障標(biāo)準(zhǔn)/農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)取得）

數(shù)據(jù)來(lái)源：《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》

（三）最低生活保障資金占財(cái)政支出的比重偏低。浙江省在全國(guó)范圍內(nèi)屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。近年來(lái)用于最低生活保障的資金隨著人民生活水平的提高而提高，財(cái)政支出有較大幅度的增加，但最低生活保障資金占財(cái)政支出的比重卻一直處于一個(gè)較低的水平（表二），反應(yīng)出了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上的不合理，公共財(cái)政沒(méi)有把更多的資金向最低生活保障制度傾斜。

年份 最低生活保障資金（億元） 財(cái)政支出（億元） 最低生活保障資金占財(cái)政支出的比重

2005 5.62 1265.53 0.44%

2006 6.52 1471.86 0.44%

2007 7.69 1806.79 0.43%

2008 10.68 2208.58 0.48%

2009 12.15 2653.35 0.46%

2010 14.71 3207.88 0.46%

2011 18.98 3842.59 0.49%

2012 22.19 4161.88 0.53%

表二：2005-2012年浙江省最低生活保障資金占財(cái)政支出的比重

資料來(lái)源：《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》

三、政策建議

（一）要建立最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與收入指標(biāo)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是最低生活保障制度的核心內(nèi)容。在制定和調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要把一些收入的指標(biāo)納入考核的范圍，使最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定更為合理。消費(fèi)支出反映了人們用于物質(zhì)消費(fèi)和精神文化生活消費(fèi)的全部支出，反映了人們的基本生活狀況。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)向消費(fèi)支出看齊。提高低保標(biāo)準(zhǔn)，增加貧困群體的可支配收入，從另一個(gè)角度來(lái)看，能促進(jìn)內(nèi)需，刺激消費(fèi)，有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。人均可支配收入反映了社會(huì)中人們基本的收入狀況，更高的收入相對(duì)能提供更好的物質(zhì)條件以及人力資本發(fā)展的機(jī)會(huì)。提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比重，為低保群體提供更多的資源，能減輕社會(huì)的仇富心理，促進(jìn)社會(huì)的安定和諧，讓改革發(fā)展的成果為全體人民共享。

（二）加大財(cái)政對(duì)最低生活保障的資金支持力度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。最低生活保障制度發(fā)揮著最后安全網(wǎng)的作用，如果資金上得不到保障，造成貧困的人口得不到救助，對(duì)社會(huì)會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。最低生活保障制度實(shí)行的是屬地管理，要合理明確劃分省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)財(cái)政的籌資比例，這樣也有利于為低保提供可靠的資金來(lái)源。對(duì)于財(cái)政不能夠滿足當(dāng)?shù)氐捅５那钒l(fā)達(dá)地區(qū)，可通過(guò)轉(zhuǎn)移支付確保低保資金的投入?？梢钥紤]把一部分個(gè)稅納入低保資金，充實(shí)低保資金的來(lái)源。也可以通過(guò)社會(huì)的捐贈(zèng)籌集到一部分資金，雖然可能這一部分資金在數(shù)額上較小，但能體現(xiàn)出人們對(duì)低保的關(guān)心和支持。以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)范的測(cè)定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，在財(cái)政對(duì)低保投入增加的同時(shí)，也提高財(cái)政資金的使用效率，能為貧困群體編織出更好的“安全網(wǎng)”。加強(qiáng)財(cái)政用于低保資金的監(jiān)管，提高低保資金審批、發(fā)放的透明度。

（三）要將生活救助和能力救助相結(jié)合。對(duì)低保對(duì)象的救助不應(yīng)僅僅是為了滿足其生存的需要，更重要的是增強(qiáng)其自我發(fā)展的能力。由于享受低保，貧困人群被貼上了“身份標(biāo)簽”，社會(huì)地位較低。或是由于自身文化水平低，無(wú)法找到穩(wěn)定的工作。浙江省在向低保對(duì)象提供低保救助時(shí)，應(yīng)提供相關(guān)配套的政策福利，完善社會(huì)救助體系，更好的為貧困群體提供幫助。要使生活救助和能力救助相結(jié)合，從能力上武裝困難家庭，提倡勞動(dòng)自救?？稍诰蜆I(yè)、教育、醫(yī)療、住房及生活等方面提供救助和扶持。

在生活陷入困難得不到保障時(shí)，享受最低生活保障是一項(xiàng)權(quán)利而不是一種施舍。浙江省最低生活保障制度的推行，為困難群體織起了一張安全網(wǎng)。但是這張安全網(wǎng)能容納多少的人，能為困難群體提供多高的救助，又是值得深思的問(wèn)題。本文主要從收入的角度和財(cái)政支出的角度來(lái)衡量浙江省最低生活保障制度的實(shí)施情況，了解最低生活保障對(duì)居民的救助效果，希望能為浙江省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、規(guī)范調(diào)整提供相關(guān)的參考性的建議。

參考文獻(xiàn)

[1]世界銀行.《1990年世界發(fā)展報(bào)告》.中國(guó)財(cái)政金融出版社，1990.

作者簡(jiǎn)介

史曉琴，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生。