養(yǎng)老保險制度改革的三大政策走向

中共中央宣傳部理論局

家家有老人，人人都會老。

1999年，全國60歲以上人口的占比超過10%，標志著中國已進入老齡化社會，養(yǎng)老問題日益成為社會關注的焦點。伴隨滾滾而來的“銀發(fā)浪潮”，我國養(yǎng)老保險制度不斷發(fā)展，通過建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老制度的全覆蓋。但與此同時，由于養(yǎng)老保險多種制度并行的現(xiàn)狀，也具有明顯的碎片化特征。如何加快改革，建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，已成為人民群眾的迫切要求和熱切期盼。黨的十八屆三中全會回應百姓關切，吹響了新一輪養(yǎng)老保險制度改革的號角——努力完善養(yǎng)老保障安全網(wǎng)，讓所有老年人都能安享晚年，讓每個勞動者都免除后顧之憂。

在我國，社會養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了從無到有、從城市到農(nóng)村、從職工到居民的梯次演進過程。在經(jīng)濟發(fā)展水平還不高的情況下，我們用較短時間織就了世界上規(guī)模最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)。同時也要看到，我國屬于典型的“未富先老”，由于人口老齡化速度快，加之受歷史因素等諸多影響，養(yǎng)老保險制度雖已初步建立，但存在的問題還比較多，有些突出問題至今沒有解決。

公平性不足。因身份、地區(qū)、行業(yè)的不同，不同人群參加的養(yǎng)老保險制度類型也不同，導致退休后的養(yǎng)老保險待遇差別較大。比如，企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金從2005年以來已連續(xù)提高十次，目前每月為2000多元，而新農(nóng)保的基礎養(yǎng)老金只有55元。再如，有研究統(tǒng)計，2013年事業(yè)單位退休人員月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，機關退休人員月均養(yǎng)老金水平是企業(yè)退休職工的2.1倍。

可持續(xù)性弱。在我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度中，各方面主體責任不是很清晰，補充養(yǎng)老保險發(fā)展滯后，個人儲蓄性養(yǎng)老保險尚無具體政策，多層次保障體系尚未形成，使制度的可持續(xù)性難以保障。另外，養(yǎng)老保險基金缺乏科學、高效的投資管理機制，保值增值渠道單一，也影響了養(yǎng)老事業(yè)的長遠發(fā)展。

統(tǒng)籌層次低。目前，我國實行的是養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，但在實際運行中，省級調(diào)劑的力度還不夠，未能充分發(fā)揮統(tǒng)籌共濟的功能，大部分養(yǎng)老保險基金還處于分散統(tǒng)籌狀態(tài)，造成地區(qū)間負擔畸輕畸重，影響了制度的效率。

兼容性不強。多年來，我國養(yǎng)老保險制度采取按人群設計、分部門管理、各地區(qū)實施的“單兵突進、重點突破”方式，因此出現(xiàn)人群分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割的狀況。隨著人員流動規(guī)模不斷擴大，由于相關制度銜接不夠、信息系統(tǒng)建設滯后等原因，參保人員跨制度和跨地區(qū)流動仍存在不少障礙。目前，全國進城務工農(nóng)民的數(shù)量已達2.69億，約占總人口的1/5，受養(yǎng)老保險制度流動性差的制約，他們參保的積極性不高。

養(yǎng)老保險制度存在的這些問題是歷史因素和現(xiàn)實矛盾長期積累的結果，已經(jīng)影響了社會的和諧穩(wěn)定，也制約了經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，必須以更大的力度推進改革，進一步完善養(yǎng)老保險制度，解決每個人的后顧之憂，讓老年人生活得更加體面、更有尊嚴。

綜觀國際社保發(fā)展史，各國的養(yǎng)老保險制度都是在不斷變革中日益完善的。目前，全世界已有160多個國家和地區(qū)形成了不同模式的養(yǎng)老保險制度。凡是比較成功的，無不植根于本國經(jīng)濟、社會基礎和文化傳統(tǒng)之上。中國作為全球第一人口大國，此次養(yǎng)老保險制度改革到底如何“走起”？

養(yǎng)老保險制度改革是一個復雜的系統(tǒng)工程，必須注重改革的頂層設計和統(tǒng)籌謀劃，摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的思維。要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，在中央政府的強力推動下，以解決民眾關注的迫切問題為突破口，盡快構建起更加完整、更加嚴密的養(yǎng)老保險體系。

實現(xiàn)“全覆蓋”，讓全體人民進入養(yǎng)老“安全網(wǎng)”。把人人享有基本社會保障作為優(yōu)先目標，通過法律強制和利益引導相結合，完善政策和工作推動相結合，把更多的人納入制度安排，體現(xiàn)“人人有份”的原則。要通過努力，使全國參加養(yǎng)老保險總人數(shù)從2013年的8.2億增加到2020年的10.5億，覆蓋率達95%以上。

解決“雙軌制”，讓大家在“一口灶”里吃飯。目前我國養(yǎng)老保險制度是“多條腿走路”，至少有四種養(yǎng)老待遇制度，分別是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位退休費制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，有人把它稱為“多重雙軌制”或“多軌制”。下一步，就是要加快不同制度的并軌步伐，更加體現(xiàn)制度上的公平性原則。目前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度并軌已經(jīng)實施，機關事業(yè)單位和企業(yè)的并軌方案也將在2014年年內(nèi)出臺。

逐步上水平，讓基本養(yǎng)老金“水漲船高”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、財富的增加，國家和地方財政就能拿出更多的錢來補貼基礎養(yǎng)老金，讓人們更多地分享經(jīng)濟發(fā)展成果。目前，有關部門正在研究建立保障水平正常調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、物價變動等因素，實現(xiàn)養(yǎng)老金的合理穩(wěn)定增長。

強化多層次，形成“重擔大家挑”的局面。一個國家的養(yǎng)老保險體系，只有國家、企業(yè)、個人多方參與，才能“眾人拾柴火焰高”。目前在我國的養(yǎng)老體系中，國家和企業(yè)承擔了大部分資金投入，其他力量沒能充分發(fā)揮出來。下一步要在加大公共財政投入的同時，充分調(diào)動各方積極性，鼓勵用人單位為勞動者建立補充養(yǎng)老保險，鼓勵個人建立儲蓄性養(yǎng)老保險，加快形成多支柱的養(yǎng)老保險體系。

總的來看，養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一是改革的方向，但在養(yǎng)老金待遇上不宜完全拉平，搞簡單的“一刀切”，從而產(chǎn)生新的不公。應按照體現(xiàn)公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性的原則，建立符合各類職業(yè)、各個群體特點的制度安排，為每個人提供同等的機會和權利。

為加快城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌步伐，2014年以來，黨和政府緊鑼密鼓地出臺了一系列重大舉措。2月7日，國務院常務會議就養(yǎng)老制度改革問題進行了專題研究；2月21日，發(fā)布《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（以下簡稱《意見》），決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并。三天后，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》出臺。

《意見》提出，“十二五”末，在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。新農(nóng)保、城居保的統(tǒng)一，表明我國養(yǎng)老保障在打破城鄉(xiāng)壁壘、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化上邁出了一大步。目前，全國新農(nóng)保、城居保參保人數(shù)已近5億人，這項新的制度將惠及職工養(yǎng)老保險覆蓋對象以外的城鄉(xiāng)居民。

統(tǒng)一新農(nóng)保和城居保，不是簡單的“1+1”，而是在總結成功經(jīng)驗基礎之上的改革創(chuàng)新。當前最重要的是，在堅持“三個不變”，即統(tǒng)賬結合的制度模式不變，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的資金籌集渠道不變，基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的待遇支付政策不變的前提下，將現(xiàn)有兩項制度有機整合，實現(xiàn)從制度名稱到政策標準、管理服務、信息系統(tǒng)的“四個統(tǒng)一”，統(tǒng)稱為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”。

統(tǒng)一政策標準。原來新農(nóng)保、城居保對每年繳費標準，分別設置了五個檔次和十個檔次，這次統(tǒng)一制度歸并為100元至2000元的12個檔次。這使城鄉(xiāng)居民繳費有了同等的自主選擇權。

統(tǒng)一管理服務。按照精簡效能原則，整合現(xiàn)有公共服務資源和社會保險經(jīng)辦管理資源，建立統(tǒng)一的經(jīng)辦機構；將新農(nóng)?；鸷统蔷颖；鸷喜槌青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金，逐步推進省級管理，按國家統(tǒng)一規(guī)定管理、監(jiān)督和投資運營。

統(tǒng)一信息系統(tǒng)。整合現(xiàn)有新農(nóng)保和城居保業(yè)務管理系統(tǒng)，形成省級集中的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)，納入“金保工程”建設，并與其他公民信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)信息資源共享；實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)實時聯(lián)網(wǎng)，大力推行全國統(tǒng)一的社會保障卡，方便城鄉(xiāng)居民參保繳費、領取待遇和關系轉移。

當然，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，并不意味著每個參保人都能領取同樣的養(yǎng)老金?！兑庖姟烦珜чL繳多得、多繳多得的激勵機制，除了國家支付的基礎養(yǎng)老金，個人養(yǎng)老金待遇主要取決于個人繳費年限和繳費多少，有效體現(xiàn)了制度的統(tǒng)一性和政策的靈活性。

從2010年開始，深圳市啟動了公務員分類管理改革，對新錄入的聘任制公務員實行“社會基本養(yǎng)老保險與職業(yè)年金相結合”的養(yǎng)老保險制度。全市近3000名聘任制公務員與企業(yè)職工一樣，按照一定標準繳納養(yǎng)老保險。深圳市的探索為全國推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革提供了有益借鑒。

據(jù)統(tǒng)計，全國在職的公務員數(shù)量約為700萬人，126萬個各類事業(yè)單位在職人員達到3000多萬人。長期以來，機關事業(yè)單位與企業(yè)實行不同的退休養(yǎng)老制度，養(yǎng)老待遇有一定差距。前者是由國家財政或單位負擔，后者則是由社會養(yǎng)老保險體系提供保障。機關事業(yè)單位與企業(yè)的“雙軌制”，一直備受百姓關注，迫切需要改革。

目前，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革已經(jīng)破冰。2014年國務院政府工作報告已明確將“改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”作為全年的一項重點工作，有關部門正在抓緊研究制訂具體方案。2014年7月1日施行的《事業(yè)單位人事管理條例》規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險”。改革總的目標就是要建立社會養(yǎng)老保險制度，讓機關事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在統(tǒng)一制度的安排下，承擔同樣的繳費義務，享受平等的養(yǎng)老保險權益。

建立養(yǎng)老“基金池”。按照統(tǒng)賬結合（“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”）的制度設計方向，機關事業(yè)單位和個人均要繳費，建立社會化的養(yǎng)老保險基金，實行社會統(tǒng)籌互濟，同時建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶。

建立職業(yè)年金制度。這是針對公職人員的一種補充性養(yǎng)老保險，由單位和個人共同繳納，進入個人賬戶，可以體現(xiàn)其服務貢獻程度，也保障其合理的退休待遇。比如，深圳市針對新進入的聘任制公務員，由財政每月按工資的一定比例繳納職業(yè)年金，待退休后領取。

完善激勵機制和待遇調(diào)整機制。實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的待遇結構，建立待遇高低與繳費多少和繳費年限相關聯(lián)的激勵約束機制，基本養(yǎng)老金水平與個人歷年的繳費水平、繳費年限掛鉤，更好體現(xiàn)整個職業(yè)生涯的貢獻。同時，根據(jù)工資增長和物價變動情況，建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，不斷提高基本養(yǎng)老金水平。

“喊破嗓子不如甩開膀子”，不論這項改革有多難、阻力有多大，都必須堅持下去。下一步就是要按照“老人老辦法，新人新辦法，中人有過渡辦法”的思路，盡快拿出具體妥當?shù)母母锎胧?，確保改革平穩(wěn)地向前推進。

（轉自《人民日報》）