美國再次對華晶體硅光伏電池反補(bǔ)貼調(diào)查的原因探討

王翠娥　李岳云

2011年11月美國商務(wù)部對原產(chǎn)于我國的晶體硅光伏電池進(jìn)行“雙反”調(diào)查，2012年10月公布終裁結(jié)果，對我國光伏電池征收14.78%至15.97%的反補(bǔ)貼稅。時隔一年多，2014年1月美國商務(wù)部再次發(fā)布公告，對中國的光伏電池進(jìn)行“反補(bǔ)貼”調(diào)查，現(xiàn)已公布初裁結(jié)果，補(bǔ)貼率為18.56%至35.21%，將于12月11日公布終裁結(jié)果。間隔時間這么短，美國為什么接連兩次對我國的晶體硅光伏電池產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼？筆者擬就此問題進(jìn)行必要探討。

一、美國兩次對華反補(bǔ)貼調(diào)查始末

（一）第一次反補(bǔ)貼調(diào)查

2011年11月8日，應(yīng)美國太陽能工業(yè)公司（Solar World Industries America Inc. （OR））的申請，美國商務(wù)部對原產(chǎn)于中國的晶體硅光伏電池（無論是否組裝入模塊）進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼立案調(diào)查。

2012年10月10日，美國商務(wù)部發(fā)布公告，對原產(chǎn)于中國的晶體硅光伏電池作出反補(bǔ)貼終裁。無錫尚德太陽能電力有限公司，洛陽尚德太陽能電力有限公司、無錫尚德太陽能電力有限公司、庫特勒自動化系統(tǒng)（蘇州）有限公司、深圳尚德太陽能電力股份有限公司、揚(yáng)州尚德電力有限公司、鎮(zhèn)江榮德新能源科技有限公司補(bǔ)貼率14.78%；常州天合光能有限公司、常州天合光能科技有限公司補(bǔ)貼率15.97%，其他企業(yè)15.24%的補(bǔ)貼率。

2012年11月7日，美國國際貿(mào)易委員會發(fā)布公告，對原產(chǎn)于中國的晶體硅光伏電池作出反補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)損害終裁，裁定涉案產(chǎn)品的補(bǔ)貼行為對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)性損害。根據(jù)該肯定性裁決，美國商務(wù)部對涉案產(chǎn)品發(fā)布反補(bǔ)貼征稅令。

由于美國對華晶體硅光伏電池作出的反補(bǔ)貼終裁，導(dǎo)致2012年我國光伏產(chǎn)品對美出口量大幅度下降，比2011年下降30.5%。2013年全年，我國太陽能光伏電池片及組件出口額122.9億美元，同比又下降17.9%，國內(nèi)大部分企業(yè)虧損破產(chǎn)，2012年一季度，包括江西賽維、尚德電力在內(nèi)的10家境外上市光伏企業(yè)全部虧損，合計虧損高達(dá)6.12億美元。而中國光伏產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)人物施正榮也已走下神壇，2012年他辭任尚德CEO，2013年3月4日，辭去尚德董事長職位，3月20日，法院裁定尚德實(shí)施破產(chǎn)重整。

（二）第二次反補(bǔ)貼調(diào)查

2014年1月23日，美國商務(wù)部發(fā)布公告，對進(jìn)口自中國的光伏產(chǎn)品發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼合并調(diào)查，同時對原產(chǎn)于中國臺灣地區(qū)的光伏產(chǎn)品啟動反傾銷調(diào)查，意在堵上中國企業(yè)通過臺灣地區(qū)代工規(guī)避“雙反”制裁的漏洞。

本次調(diào)查的涉案產(chǎn)品為晶體硅光伏電池，不論是否單獨(dú)、部分或完全組裝成為其他產(chǎn)品，包括但不限于電池，組件，層壓板，面板和建筑一體化材料等。由非晶硅、碲化鎘或銅銦鎵硒等材料制成的薄膜光伏電池，以及目前正在實(shí)施的雙反稅令所涵蓋的太陽能電池產(chǎn)品不在被調(diào)查產(chǎn)品范圍之內(nèi)。

2014年6月3日，美國商務(wù)部（DOC）發(fā)布公告，對從中國進(jìn)口的晶體硅光伏產(chǎn)品作出反補(bǔ)貼初裁，補(bǔ)貼率為18.56%～35.21%。涉案企業(yè)包括常州天合光能有限公司或常州天合科技有限公司；無錫尚德太陽能電力有限公司；鎮(zhèn)江榮德新能源科技有限公司；鎮(zhèn)江榮德新能源有限公司；揚(yáng)州Rietech可再生能源公司；尚德能源工程有限公司；庫特勒自動化系統(tǒng)（蘇州）有限公司。另外，中國普遍稅率為26.89%。

根據(jù)相關(guān)法律程序，美國商務(wù)部將于2014年8月18日作出終裁，美國國際貿(mào)易委員會將于2014年10月3日左右作出產(chǎn)業(yè)損害裁決?，F(xiàn)已將終裁發(fā)布日期推遲至2014年12月11日，2015年1月26日，美國國際貿(mào)易委員會將最終裁定是否征稅。

二、美國對華晶體硅電池反補(bǔ)貼調(diào)查的原因

在短短26個月的時間內(nèi)，美國為什么會無視事實(shí)及法律依據(jù)，適用相互矛盾的原產(chǎn)地規(guī)則，對中國同一光伏產(chǎn)品再次啟動調(diào)查，既有我國對外貿(mào)易和光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身的原因，也有美國光伏產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展與美國政治因素的原因。

（一）中國光伏產(chǎn)品依然大量涌入美國市場

2011年11月8日美國企業(yè)提起申訴前，中國對美國出口的太陽能光伏電池大幅增長（見表1）。中國政府在2009年密集出臺新能源產(chǎn)業(yè)扶持政策，2009年度對美出口大幅增至406.51百萬美元，增幅達(dá)81.15%；2010年中國輸美光伏電池產(chǎn)品更是增量驚人，增幅高達(dá)183.91%；2011年在美國企業(yè)提起申訴前的1—10月，中國對美出口高達(dá)1994.16百萬美元，比2010年同期增長151.51%。我國光伏產(chǎn)品的快速涌入，使美國本土的生產(chǎn)企業(yè)受到威脅，部分企業(yè)申請破產(chǎn)，這些企業(yè)聯(lián)合要求對中國出口的太陽能光伏電池產(chǎn)品展開反補(bǔ)貼調(diào)查。

而在第一次反補(bǔ)貼調(diào)查后，雖然經(jīng)歷了出口增速放緩，但中國對美太陽能光伏電池出口恢復(fù)狀況較好（見表2）。到2014年3月初，據(jù)20家A股的光伏行業(yè)上市公司披露的2013年的業(yè)績快報顯示，業(yè)績增長的公司達(dá)到14家，其中，業(yè)績扭虧為盈的達(dá)到了9家，而在業(yè)績下滑的6家公司中，除海潤光伏虧損外，其他公司都實(shí)現(xiàn)了盈利。整年的出口量呈現(xiàn)較為明顯的增長趨勢。2014年前6個月的出口總額更是同比增長142.68%。

（二）中國光伏產(chǎn)業(yè)在第一次反補(bǔ)貼調(diào)查后的規(guī)避措施明顯

美國第一次對中國出口的晶體硅光伏電池產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，針對的是用中國大陸電池片生產(chǎn)的電池組件。根據(jù)美國商務(wù)部在第一次反補(bǔ)貼調(diào)查中的認(rèn)定結(jié)論：“電池片的原產(chǎn)地決定了組件的原產(chǎn)地”，多數(shù)大陸光伏企業(yè)為了規(guī)避第一次反補(bǔ)貼調(diào)查的影響，轉(zhuǎn)而使用大陸以外地區(qū)主要是臺灣生產(chǎn)的電池片生產(chǎn)組件。這種借境繞道的出口方式，使得大陸的太陽能產(chǎn)品在美國的市場占有率不但沒有下降，反而繼續(xù)攀升。

美國第二次的“雙反”就是針對大陸企業(yè)的這種規(guī)避手段采取的行動，“雙反”對象為所有在大陸生產(chǎn)的組件，包括自臺灣地區(qū)和其他市場經(jīng)濟(jì)第三國電池在中國大陸組裝的組件，想徹底堵死大陸企業(yè)繼續(xù)大量出口美國的退路。endprint

（三）我國對光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼存在不規(guī)范

我國在加入WTO之后，雖然按照《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》（簡稱S C M A）和透明度原則要求，對我國當(dāng)時執(zhí)行的補(bǔ)貼政策做了相應(yīng)的清理、修改和公布，但我國的補(bǔ)貼政策仍然存在不足。具體到太陽能光伏產(chǎn)業(yè)，我國政府目前采取的補(bǔ)貼政策有：（1）對光伏企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體性支持政策規(guī)定，如：《可再生能源法》及后續(xù)的配套政策；（2）對光伏產(chǎn)品在出口保障或促進(jìn)方面的政策措施，如：光伏產(chǎn)品被定義為高新技術(shù)產(chǎn)品，可以享受優(yōu)惠的出口信貸；（3）對光伏產(chǎn)業(yè)在投資補(bǔ)助方面的支持政策措施，如：金太陽示范工程；（4）對光伏企業(yè)在稅收優(yōu)惠及減免方面的法規(guī)政策，如：對于光伏產(chǎn)業(yè)這類國家重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所得稅優(yōu)惠；（5）對光伏企業(yè)在價格保障方面的規(guī)則措施，如：價格補(bǔ)貼支持。這些補(bǔ)貼政策表現(xiàn)為：直接補(bǔ)貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠和價格補(bǔ)貼。這些產(chǎn)業(yè)扶持補(bǔ)貼政策，還存在不規(guī)范和不完善的地方，為美國對我國太陽能光伏電池開展反補(bǔ)貼調(diào)查提供了充分的借口。

（四）美國保護(hù)國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)，維護(hù)政府形象的需要

中國和美國作為世界上前兩位的能源消費(fèi)國，也是迫切需要并在積極開發(fā)新能源的國家，中國和美國在太陽能光伏這樣一種新清潔能源的發(fā)展上都處于較好的時期，尤其美國更是光伏產(chǎn)業(yè)的始祖，是光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)源地，雙方成為最主要的競爭對手。所以，在中國的太陽能光伏電池產(chǎn)品大量涌入美國市場，市場占有率逐漸升高的形勢下，美國的光伏產(chǎn)業(yè)感到非?？只拧Ａ硗猓绹诖钨J危機(jī)后就希望通過發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)來帶動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)。但是，曾經(jīng)被寄予厚望的新能源公司—Solyndra太陽能公司于2009 年得到美國政府批準(zhǔn)的近5.35 億美元的聯(lián)邦貸款擔(dān)保，僅僅維持了兩年，該公司就于2011年9月申請破產(chǎn)，使得美國新能源發(fā)展計劃失敗，影響了政府的形象及公眾對政府的信任。為了保護(hù)國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)，也為了維護(hù)政府的形象，美國國會積極推進(jìn)對華太陽能光伏電池產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查。

（五）美國加強(qiáng)對亞太控制的需要

貿(mào)易問題的背后就是政治問題。隨著中國的迅速崛起，中國已取代美國成為全球第一大貨物貿(mào)易國，中國在亞太地區(qū)的影響力逐漸增強(qiáng)，另外，據(jù)《日本時報》網(wǎng)站報道，美國2006年還是127個國家最大的貿(mào)易伙伴，而中國是70個國家最大的貿(mào)易伙伴。現(xiàn)在，兩國的地位互換了，中國成為124個國家最重要的貿(mào)易伙伴，而美國的數(shù)字減少至76個。在這樣的背景下，美國對華貿(mào)易保護(hù)升溫已成必然。為了遏制中國的發(fā)展，美國將戰(zhàn)略重心東移，重返亞太，回復(fù)強(qiáng)化其在亞太發(fā)展中的主導(dǎo)能力。在奧巴馬連任后，美國政府的發(fā)展重心仍然是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，但受政黨與社會壓力以及機(jī)制性安排的影響，美國會更加注重亞太，更加關(guān)注與中國的新型大國關(guān)系。美國對華太陽能光伏電池的“雙反”調(diào)查其實(shí)就是中美兩大國之間角力的表現(xiàn)，是美國強(qiáng)化其在新型大國關(guān)系中主導(dǎo)地位的具體體現(xiàn)。

三、我國光伏產(chǎn)業(yè)應(yīng)對美國反補(bǔ)貼調(diào)查的策略

（一）聯(lián)合美國當(dāng)?shù)厥袌龅闹邢掠纹髽I(yè)，共同應(yīng)對

在美國再次對我國出口的晶體硅光伏電池進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查后，不少美國太陽能企業(yè)積極反對。代表約90家美國太陽能企業(yè)的平價太陽能聯(lián)盟在美國商務(wù)部公布初裁結(jié)果的當(dāng)天發(fā)表聲明，對商務(wù)部的裁定表示“失望”，稱這對整個美國太陽能產(chǎn)業(yè)來說是一次“重大挫折”，因?yàn)樗鼘⑼粕绹柲墚a(chǎn)品價格，并減少太陽能相關(guān)就業(yè)崗位。擁有上千家太陽能企業(yè)會員的美國太陽能行業(yè)協(xié)會當(dāng)天也發(fā)表聲明說，征收高額關(guān)稅將增加美國家庭負(fù)擔(dān)的太陽能成本，從而減緩太陽能推廣進(jìn)程。過去幾個月，該協(xié)會已在促進(jìn)太陽能世界公司和中國太陽能廠商進(jìn)行協(xié)商，希望達(dá)成行業(yè)協(xié)議來推動美中兩國政府展開磋商。

所以，我國可以聯(lián)合美國本土的這些企業(yè)協(xié)會，多方努力，促使美國審慎處理當(dāng)前調(diào)查，能夠終止調(diào)查程序，與中國政府和中國晶體硅光伏太陽能電池生產(chǎn)廠商談判，達(dá)成妥協(xié)，允許中國產(chǎn)品繼續(xù)輸美，促進(jìn)美國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決就業(yè)，但由美國政府對于像SolarWorld這樣在美國設(shè)有工廠、抱怨非法競爭的企業(yè)提供一些救濟(jì)。

（二）充分利用WTO爭端解決機(jī)制

中國訴美國反補(bǔ)貼措施案，也稱DS437案，始于2012年5月。本案涉及工業(yè)品、新能源產(chǎn)品、化工產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品等共計22類產(chǎn)品，其中包括晶體硅光伏電池。2014年7月14日，世貿(mào)組織公布了中國訴美國反補(bǔ)貼措施案專家組報告，報告認(rèn)定美國2006年至2012年間對華發(fā)起的22項反補(bǔ)貼措施的重要法律基礎(chǔ)違反世貿(mào)規(guī)則。2014年8月22日，中國就美國對中國部分產(chǎn)品的反補(bǔ)貼措施案（DS437）專家組報告向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提出上訴請求。

針對于此案中晶體硅光伏電池涉及的國有企業(yè)“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定、土地補(bǔ)貼專項性認(rèn)定和出口限制措施補(bǔ)貼的判決，我們在應(yīng)對美國的第二輪反補(bǔ)貼調(diào)查中，應(yīng)該充分利用，積極主動應(yīng)對美國的補(bǔ)貼認(rèn)定，提供有力證據(jù)，爭取最好的結(jié)果。

（三）積極發(fā)揮好政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)三方合作機(jī)制的作用

補(bǔ)貼是政府行為，反補(bǔ)貼調(diào)查的對象亦是政府，聯(lián)系我國目前的經(jīng)濟(jì)管理體制現(xiàn)實(shí)，在當(dāng)前中國的特定情況下，反補(bǔ)貼應(yīng)對的主要責(zé)任應(yīng)該由政府承擔(dān)，行業(yè)協(xié)會做好溝通橋梁工作，企業(yè)則需要積極配合，主動合作，在日常生產(chǎn)經(jīng)營中，三方更應(yīng)積極合作開展預(yù)警工作。

在美國對我國展開反補(bǔ)貼調(diào)查后，機(jī)電商會全權(quán)代表中國光伏業(yè)，組織國內(nèi)光伏主要生產(chǎn)企業(yè)積極應(yīng)訴，取得了較好的效果。并提請中國商務(wù)部對美國可再生能源扶持政策及補(bǔ)貼措施啟動貿(mào)易壁壘調(diào)查，給予美國強(qiáng)有力的回?fù)簟３朔e極應(yīng)訴方面，三方還應(yīng)該在日常的生產(chǎn)經(jīng)營過程中積極合作，關(guān)注國際市場的變化與進(jìn)口國政策的發(fā)展，做好預(yù)警工作，避免不必要的損失。

（四）規(guī)范太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策，強(qiáng)化合規(guī)性與可行性

首先，對我國現(xiàn)行的各項補(bǔ)貼政策進(jìn)行疏理，將目前執(zhí)行的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢缮暝V補(bǔ)貼。將現(xiàn)有的補(bǔ)貼投入到中西部貧困地區(qū)的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)建設(shè)或者太陽能光伏的科研與教育上或者投入太陽能光伏產(chǎn)業(yè)新技術(shù)的研發(fā)上，變成不可申訴補(bǔ)貼。其次，充分發(fā)揮我國仍是發(fā)展中國家這一身份的優(yōu)勢，作為發(fā)展中國家，中國可以充分利用《SCM協(xié)定》中對中國等發(fā)展中國家提供的一系列優(yōu)惠。endprint

同時，政府針對第一次反補(bǔ)貼調(diào)查，2013年和2014年，陸續(xù)出臺很多支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，并已逐漸明晰，但是這些政策在實(shí)施落實(shí)執(zhí)行過程中，還是會面臨各種各樣的問題。在政府做好引導(dǎo)和扶持的前提下，在具體執(zhí)行過程中，政府還要做好后續(xù)配套服務(wù)措施，讓政策進(jìn)一步細(xì)化和可行化。

（五）開展國際合作，積極開拓新市場，發(fā)展國內(nèi)市場

上文分析到我國太陽能光伏產(chǎn)品嚴(yán)重依賴國外市場，而且主要集中在歐美市場，導(dǎo)致在美國對我國開展反補(bǔ)貼調(diào)查后，出口市場縮窄，影響較大。針對這種現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為可以從兩方面解決。首先，開展國際合作，積極開拓新市場。在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，我國的光伏企業(yè)可以積極開展國際合作，在國外市場用兼并、合作等方式建立我們的晶體硅光伏電池產(chǎn)業(yè)，既可以規(guī)避美國的原產(chǎn)地規(guī)則，又可以積極開拓當(dāng)?shù)氐氖袌?。而如前所述，過分依賴歐美市場帶來較大風(fēng)險，所以在適當(dāng)減少對歐美市場出口的前提下，更要積極開拓東南亞、拉美、非洲及大洋洲市場，這些地區(qū)的太陽能資源豐富，市場前景巨大，日本市場就是一個很典型的體現(xiàn)。其次，發(fā)展國內(nèi)市場。我國太陽能光伏產(chǎn)品產(chǎn)能較大，出口量也大，但是國內(nèi)消費(fèi)占比卻很小。我國太陽能資源豐富，結(jié)合政府對于新能源的鼓勵政策，做好宣傳，積極發(fā)展國內(nèi)市場，減少對國外市場的依賴，必然能夠很好地規(guī)避反補(bǔ)貼調(diào)查。

（六）開展新技術(shù)研發(fā)，降低生產(chǎn)成本，增強(qiáng)出口競爭力

我國太陽能光伏企業(yè)眾多，但一部分企業(yè)規(guī)模較小，生產(chǎn)技術(shù)落后，導(dǎo)致生產(chǎn)成本高。在反補(bǔ)貼調(diào)查加大出口成本的情況下，企業(yè)更應(yīng)該積極開展新技術(shù)研發(fā)，或者從國外引進(jìn)新技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本。在技術(shù)創(chuàng)新上，企業(yè)要開發(fā)晶體硅類以外的新產(chǎn)品，但這樣耗時多，投入高，不是所有企業(yè)都能執(zhí)行的。企業(yè)更可以在現(xiàn)有晶體硅光伏電池產(chǎn)品的基礎(chǔ)上進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，比如晶體硅電池外觀的美觀性較差，可以優(yōu)化產(chǎn)品本身的美觀性，強(qiáng)化產(chǎn)品本身的工業(yè)設(shè)計。同時，晶體硅光伏電池產(chǎn)品自重較大，企業(yè)可以研究改進(jìn)產(chǎn)品本身的材質(zhì)，使得產(chǎn)品輕質(zhì)化，更方便安裝，做到更加實(shí)用可行。這樣，在產(chǎn)品自身技術(shù)含量增強(qiáng)、品質(zhì)提升的基礎(chǔ)上，提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，既可以彌補(bǔ)反補(bǔ)貼調(diào)查增加的出口成本部分，又增強(qiáng)了產(chǎn)品的出口競爭力，促進(jìn)企業(yè)的長久發(fā)展。

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