水庫移民安置的相關(guān)問題研究

覃慶月

摘 要：本文筆者多年從事水庫移民安置規(guī)劃設(shè)計工作，對水庫移民規(guī)劃設(shè)計積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，本文首先討論了水庫移民安置的主要方式，進(jìn)而探討了移民安置的目標(biāo)、容量、人力資源和心理效應(yīng)，論文是筆者查閱了大量的資料并結(jié)合多個工程的實(shí)施情況得到的理論升華，相信對從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：水庫 移民安置 環(huán)境容量 心理效應(yīng)

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）08（a）-0202-02

1 水庫移民安置主要方式分析

移民問題是當(dāng)前水利水電工程比較突出的問題，移民是否得到妥善的安置對水利水電工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及庫區(qū)社會的穩(wěn)定產(chǎn)生很大的影響。在移民安置過程中，安置方式的選擇是個不容忽視的問題。不同的安置方式會產(chǎn)生不同的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效應(yīng)，這已從我國水庫移民安置的實(shí)踐中得到印證。新中國成立以來，興建各類大壩8.6萬余座，據(jù)資料顯示，截止2006年6月底，全國大中型水庫移民現(xiàn)狀人口2500多萬人，很大部分的移民安置情況不盡人意，這部分移民缺乏生產(chǎn)發(fā)展的土地條件，致使部分移民反復(fù)多次遷移，乃至成為當(dāng)?shù)厣鐣话捕ǖ闹匾退亍Ｈ缒炒笮退こ蹋瑢σ泼癜仓霉ぷ鞯膹?fù)雜性缺乏足夠的認(rèn)識，過高地估計了庫區(qū)就地就近安置移民的土地容量以及城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化吸納農(nóng)村移民的能力。一些辦理了遷移手續(xù)的移民仍在耕種原有的土地，并沒有遷移到安置區(qū)安家落戶、發(fā)展生產(chǎn)。大部分招工進(jìn)廠的農(nóng)村移民處于失業(yè)狀態(tài)，使后續(xù)移民安置工作難以順利進(jìn)行下去。所有這些問題的出現(xiàn)，除了特定的不利于移民安置的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)背景因素影響外，對移民安置方式缺乏全面深入的分析和比較，也是主要原因之一。

移民安置方式按安置途徑劃分，可分為農(nóng)業(yè)安置、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置和兼業(yè)安置三大類；按遷移距離劃分，可分為就近后靠安置、近遷安置和遠(yuǎn)遷安置；按安置形式劃分，可分為分散安置和集中安置；按組織形式劃分，可分為政府統(tǒng)籌安置和自主安置。上述各種安置方式在內(nèi)容上可能是相互交織的。（圖1）

1.1 按安置途徑

（1）農(nóng)業(yè)安置。

農(nóng)業(yè)安置又稱依土安置，是指農(nóng)村移民搬遷之后，每個移民仍可得到一份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，以土地為基本的生活安置條件，在此基礎(chǔ)上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，并通過開發(fā)和利用安置地的自然資源，大力發(fā)展種植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)等，亦可兼事二、三產(chǎn)業(yè)的安置方式。這種安置的好處是可進(jìn)可退、移民安置費(fèi)用較低等，符合移民工作中的風(fēng)險最小原則、最大相似性原則和最大社會安全感原則。農(nóng)業(yè)安置模式適合于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，商品經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的移民安置區(qū)，其實(shí)施的必要前提是在一定區(qū)域范圍內(nèi)能夠籌措到適量的可利用的土地，以安置被征地的農(nóng)民。根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)狀況、自然條件、勞動力素質(zhì)、市場化程度等諸方面因素，農(nóng)業(yè)安置模式是庫區(qū)移民安置所采取的最為典型的傳統(tǒng)安置方式。對于那些無一技之長，離開土地生活沒有保障的移民，可實(shí)行土地安置，使他們各有其地，滿足了根本需要，解決了后顧之憂。

（2）農(nóng)轉(zhuǎn)非安置。

農(nóng)轉(zhuǎn)非安置指移民根據(jù)自身的勞動技能和客觀環(huán)境，放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，安置后不占用農(nóng)業(yè)用地，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)，政府發(fā)給一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)和提供相應(yīng)政策支持的安置方式。這種安置方式的好處是可以緩解土地資源緊張的矛盾。是庫區(qū)移民安置中不可缺少的一種主要安置方式。

（3）兼業(yè)安置。

兼業(yè)安置指在土地相對緊張，區(qū)位條件較好，就業(yè)機(jī)會相對較多的情況下，在保證移民基本的土地后，移民家庭在不完全脫離農(nóng)業(yè)的條件下，同時從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，以獲取更多收入的安置方式。此方式適合環(huán)境容量狹小，非農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的安置區(qū)。

1.2 按遷移距離

（l）后靠安置。

就近后靠安置指在淹沒線上通過調(diào)整、開發(fā)土地和礦產(chǎn)等資源，對移民實(shí)行就地安置的一種方式。就地后靠，基本上在本村安置，生存環(huán)境和社會環(huán)境變化不大，傳統(tǒng)的業(yè)緣關(guān)系，保持完整，地緣關(guān)系屬內(nèi)部調(diào)整，因而，傳統(tǒng)的社會關(guān)系、生產(chǎn)方式和生活方式保持得相對完好，容易為移民所接受，有利于移民生產(chǎn)生活的平穩(wěn)過渡和社會穩(wěn)定。這種安置方式具有“好管理、省投資、損耗少、易安置”的優(yōu)點(diǎn)，但必須以有充足的土地資源為基礎(chǔ)。

（2）異地安置。

異地安置根據(jù)搬遷距離又可劃分為異地近遷安置和異地遠(yuǎn)遷安置兩種。

①異地近遷安置：異地近遷安置指將移民在本鄉(xiāng)或本縣內(nèi)進(jìn)行安置的一種方式。異地近遷安置距離遷出地較近，在本縣內(nèi)的鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村或鄰村，社會環(huán)境變化不大，移民生產(chǎn)、生活方式及風(fēng)俗習(xí)慣大體不變，比較容易接受。但此方式也受土地資源條件的限制。②異地遠(yuǎn)遷安置：異地遠(yuǎn)遷安置，一般指移民離開本縣，在本省市甚至外省市安置的一種方式。異地遠(yuǎn)遷安置使移民到一個全新的環(huán)境中生活，地理條件、氣候條件、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、文化等方面發(fā)生很大變化，對移民會造成很大的影響和震撼，可能會發(fā)生各種矛盾和沖突。遠(yuǎn)遷安置應(yīng)盡量將安置點(diǎn)選在經(jīng)濟(jì)條件較好、交通便利、可開發(fā)資源充足且環(huán)境容量相對寬裕的地方。

1.3 按安置形式

（l）集中安置。

集中安置是指集中建立移民居民點(diǎn)和居住點(diǎn)，統(tǒng)一布局的搬遷方式。搬遷之后，形成行政村或村民小組，獨(dú)納入當(dāng)?shù)匦姓褰y(tǒng)一管理。由于集中安置使得原來的村、組建制基本不變，原有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)基本得以保持，社區(qū)文化環(huán)境基本相似，有利于移民心理上的穩(wěn)定和遷移安置的順利進(jìn)行；基層生產(chǎn)組織不變，有利于發(fā)揮組織管理作用；移民可以盡快在安置區(qū)安定生活、開展生產(chǎn)；可以降低安置成本；有利于農(nóng)村的小城鎮(zhèn)建設(shè)；有利于公共設(shè)施的充分利用。但集中安置要求安置區(qū)必須有豐富的土地資源，能夠調(diào)整出成片的土地或有成片的土地可供開墾，而且集中安置加大了移民與安置地區(qū)居民社會整合的難度。

（2）分散安置。

分散安置又稱插花安置，指將移民按戶分散安置到安置區(qū)原有的村、組中，而且每個村、組安置的移民戶數(shù)較少，不再建立獨(dú)立建制的村或組。分散安置對于移民來說，前期可能有不安全感，心理壓力大等，容易使適應(yīng)能力差的移民感到孤獨(dú)，從而增加在社會整合期間的痛苦。但實(shí)踐證明這種方式有利于外遷移民盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?。同時可以利用安置區(qū)村集體的機(jī)動地安置移民，不必改變原有土地承包關(guān)系；可以利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，減少建設(shè)成本；移民可購置閑置房，節(jié)約建房費(fèi)用與建房用地，縮短安置時間。

1.4 按組織形式

（l）政府統(tǒng)籌安置。

政府統(tǒng)籌安置是由政府統(tǒng)一組織安排實(shí)施移民安置，這是目前我國絕大部分水庫工程實(shí)施移民安置的主要辦法，即從水庫建設(shè)主管部門至庫區(qū)地方各級政府成立移民工作部門負(fù)責(zé)安排實(shí)施移民工作。

（2）自主安置。

自主安置是移民在獲取淹沒損失的一次性補(bǔ)償費(fèi)、搬遷損失費(fèi)和其他補(bǔ)助費(fèi)后，自謀就業(yè)門路和自找生活安置去處的一種辦法。這種安置辦法，政府承擔(dān)的工作最少，最為省事，但是為保證安置效果，政府要認(rèn)真考察移民自找門路、自謀職業(yè)的能力。

2 移民安置目標(biāo)

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定“國家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”?！端姽こ剔r(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》中規(guī)定“規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)本著移民安置后使其生活水平達(dá)到或超出原水平的原則，根據(jù)移民原有生活水平及收入構(gòu)成，結(jié)合安置區(qū)的資源情況及其開發(fā)條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，具體分析擬定”。由此，可以看出，使移民逐步達(dá)到或超過原有生產(chǎn)生活水平是移民安置的目標(biāo)。

水庫移民安置規(guī)劃目標(biāo)的確定是比較復(fù)雜的問題，規(guī)劃目標(biāo)過低，國家法規(guī)規(guī)定的移民安置目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，安置問題難以妥善解決；規(guī)劃目標(biāo)過高，會導(dǎo)致水庫移民及工程總投資加大，建設(shè)單位難以承受，也不盡合理。根據(jù)有關(guān)水庫移民安置的國家法律、法規(guī)與方針政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律與要求，移民安置規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)滿足：一是移民搬遷安置后的生產(chǎn)生活水平與搬遷前的生產(chǎn)生活水平基本保持一致；二是移民生產(chǎn)生活發(fā)展的速度，不低于安置區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄l(fā)展速度。第一條目標(biāo)是防止移民搬遷安置后生產(chǎn)生活水平發(fā)生大幅度降低。按照動態(tài)、發(fā)展的觀點(diǎn)，如果沒有興建水利水電工程，移民可以繼續(xù)在原有的自然與社會環(huán)境中生存和發(fā)展，其生產(chǎn)生活水平也將不斷提高。因此，確定規(guī)劃目標(biāo)時，應(yīng)按庫區(qū)正常情況下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，預(yù)測規(guī)劃水平年移民的人均生產(chǎn)生活水平，并以此作為移民搬遷后的規(guī)劃目標(biāo)。第二條目標(biāo)將安置區(qū)原居民的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)作為移民規(guī)劃目標(biāo)的參照點(diǎn)，以移民與非移民的較大協(xié)調(diào)值作為移民系統(tǒng)規(guī)劃的目標(biāo)，防止移民與當(dāng)?shù)鼐用竦牟罹嘣嚼酱?，有助于?shí)現(xiàn)安置區(qū)的長治久安，移民與原居民安居樂業(yè)，共同發(fā)展，使移民真正融入安置區(qū)居民中。

3 移民環(huán)境容量

移民環(huán)境容量是指在一定的范圍和時期內(nèi)，按照擬定的規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)，通過對區(qū)域自然資源的綜合開發(fā)利用后，并保持自然生態(tài)良性循環(huán)及在一定環(huán)境質(zhì)量的前提下，該區(qū)域經(jīng)濟(jì)所能吸收并能持續(xù)供養(yǎng)的具有一定生活水平的移民數(shù)量。這一定義體現(xiàn)了人與資源共存的核心內(nèi)容。這里的“持續(xù)”表示移民的生存和發(fā)展是永遠(yuǎn)存在的，即是動態(tài)研究移民經(jīng)濟(jì)容量。因此，“經(jīng)濟(jì)”和“持續(xù)”揭示了移民環(huán)境容量研究人口— 資源—環(huán)境三者協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，也只有移民安置區(qū)人口— 資源— 環(huán)境三者協(xié)調(diào)發(fā)展才能使移民生存發(fā)展和長治久安，即可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)庫區(qū)人多地少、耕地后備資源缺乏，土地安置容量不足以安置移民時，就要考慮非土地安置容量，若二者加起來也不足以安置移民時，就不得不考慮外遷。而外遷也面臨同樣的問題。

4 移民人力資源

我國水庫移民人力資源的普遍特點(diǎn)是：第一，庫區(qū)移民的文化水平普遍較低，勞動力素質(zhì)較差；第二，移民企業(yè)職工素質(zhì)低，技術(shù)人才、經(jīng)營管理人才缺乏，跟不上時代步伐。移民承擔(dān)風(fēng)險和自力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力低，很大程度上限制了非農(nóng)業(yè)安置模式。對那些無一技之長、生產(chǎn)謀生技能差的移民，土地是他們賴以生存的根本，依土安置是最有效的安置模式。通過農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)，可以使他們在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展大農(nóng)業(yè)上有所作為。但也有部分庫區(qū)農(nóng)村移民在自己的家鄉(xiāng)從事商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)，并不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，生產(chǎn)經(jīng)營和謀生技能強(qiáng)，離開土地照樣能維持生活，對這些移民制定安置方案時，就要考慮結(jié)合二、三產(chǎn)業(yè)加以安置。通過系統(tǒng)培訓(xùn)，他們完全有可能融入地區(qū)工商貿(mào)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展進(jìn)程之中。因此，要通過規(guī)劃，把具有專長的勞動者，采取多種途徑進(jìn)行合理安置和利用，做到人盡其才，量才而用。

5 移民心理效應(yīng)

移民心態(tài)是移民由于移民這一事件而引發(fā)的移民的心理反應(yīng)或心理態(tài)勢。研究移民心理狀態(tài)的意義在于，可以運(yùn)用影響移民心態(tài)的有效方法和手段，調(diào)節(jié)移民心理狀態(tài)，更好地保證移民安置的正常實(shí)施。通過掌握移民心理狀態(tài)，做好移民思想工作，提高移民安置的效率和質(zhì)量，提高移民和移民工作者的心理承受能力。一方面要爭取移民的支持；另一方面，對移民工作者來說，要使他們理解，移民所產(chǎn)生的各種心理狀態(tài)及其變化是必然的，有原因的，也是可以轉(zhuǎn)化的。不能一遇到困難和問題就指責(zé)移民覺悟太低，思想認(rèn)識問題太多，甚至對移民工作知難而退。水庫移民的結(jié)果是打亂了移民在長期生產(chǎn)、生活過程中形成的人與人、人與自然環(huán)境、人與社會環(huán)境之間的政治、經(jīng)濟(jì)、生活關(guān)系及風(fēng)俗習(xí)慣，因此，在整個移民過程中，移民的心理活動也是多種多樣、錯綜復(fù)雜的。

（1）抗拒心理。

抗拒心理是移民與國家計劃移民或安置相對立、相抵觸的一種心理狀態(tài)。如國家要求搬遷時，移民不去指定的安置地點(diǎn)、不按時搬遷；安置區(qū)居民抗拒抵觸外來移民遷入等。產(chǎn)生此類心理的原因是多方面的，比如，移民安置規(guī)劃是否科學(xué)合理，移民對搬遷的認(rèn)識狀況如何，安置地的條件是否適宜。產(chǎn)生這種抗拒心理的移民總數(shù)雖然不多，但其影響比較大，必須加以引導(dǎo)和幫助，以防形成“導(dǎo)火線”，造成“爆炸”性局面。比如：加大宣傳力度，切實(shí)落實(shí)國家水庫移民相關(guān)政策，想移民之所想，急移民之所急，認(rèn)真完成實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，廣泛走訪聽取遷出、遷入?yún)^(qū)人民意見，做出科學(xué)合理的移民安置規(guī)劃以及安置補(bǔ)償措施，保障遷出、遷入?yún)^(qū)人民合法權(quán)益。

（2）逆反心理。

逆反心理主要是指移民對國家所確定的某些政策，或者是對移民工作者所提出的要求等產(chǎn)生觀念上、認(rèn)識上的差距，因而逆反心理是由于各種不同的外部刺激和內(nèi)部因素所決定的。如即使安置區(qū)的地理環(huán)境、生產(chǎn)生活條件好于遷出區(qū)，移民心理上也總是有一種“金窩銀窩不如自己的草窩”的感覺。

（3）攀比心理。

由于移民是一次傷筋動骨的過程，移民的失與得都比較多，因此，移民的得失之間、移民之間、移民安置區(qū)之間會不可避免地形成一種攀比心理。攀比心理常使移民產(chǎn)生錯誤的認(rèn)識。如由于主觀努力的程度不同，移民之間安置后的生產(chǎn)生活水平可能產(chǎn)生差異，有些移民就可能把原因歸咎于安置條件差，而忽視從自身方面找原因。

（4）失衡心理。

人的心理平衡是相對的，不平衡是絕對的。在外界刺激強(qiáng)度過大的情況下，這種失衡心理表現(xiàn)就比較突出。如初定安置去向或剛到安置區(qū)時，移民往往感到一團(tuán)糟，無所適從，甚至感到恐懼，或者因某種原因產(chǎn)生不滿和憤怒等。

（5）矛盾心理。

水庫移民的矛盾心理主要表現(xiàn)在三個方面：一是移與不移的矛盾。在移民安置初期，移民常感到，不移，國家要求必須服從，移，卻是故土難離。少數(shù)人不能正確處理這種矛盾，就不可避免地產(chǎn)生心理失衡甚至抗拒心理。二是獨(dú)立性與依賴性的矛盾。在非自愿移民過程中政府往往起著主導(dǎo)作用，也由于移民對宣傳工作中“移民是政府行為”的偏頗理解，許多移民產(chǎn)生了對政府的過分依賴心理。三是優(yōu)越感與自卑感的矛盾心理。移民為國家作出了貢獻(xiàn)，移民常有一種光榮感。但移民在新的區(qū)域安置，人地兩生，困難重重，也往往存在一種自卑感。這種自卑感與優(yōu)越感往往是交織在一起的。

6 結(jié)語

移民安置方式的選擇是個不容忽視的問題，本文從當(dāng)前移民安置中出現(xiàn)的問題出發(fā)，探討了移民安置中應(yīng)該關(guān)注的幾個方面，后續(xù)筆者將結(jié)合自己的工作，對移民安置中出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入的調(diào)查與解析，為完善移民安置制度和條例提供決策依據(jù)。

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