清末新政與明治維新時(shí)期普及義務(wù)教育之比較

梁雯娟

（天津師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，天津 300387）

清末的中國(guó)和明治維新時(shí)期的日本在西方文明的沖擊下進(jìn)入了新舊教育的交替時(shí)期。在外力威脅、西方榜樣示范及求富求強(qiáng)目的的共同影響下，中日這兩個(gè)東亞文明圈中相鄰的封建國(guó)家開(kāi)始了教育近代化歷程。在義務(wù)教育的實(shí)施上，日本到1911年基本普及了六年制免費(fèi)義務(wù)教育；而清政府在新政時(shí)期推行的義務(wù)教育卻隨著清王朝的滅亡宣告結(jié)束。兩國(guó)在相似環(huán)境下普及義務(wù)教育，卻得到了不同的結(jié)果，其中原因值得人們細(xì)細(xì)探究。

一、普及義務(wù)教育的背景

古代中國(guó)，教育是統(tǒng)治者鞏固政權(quán)的工具而不是國(guó)家對(duì)人民的義務(wù)，這種思想使普通百姓不能提出普遍接受教育的要求。從國(guó)家角度看，傳統(tǒng)封建體制內(nèi)部沒(méi)有近代化大工業(yè)生產(chǎn)，也不要求民眾參與國(guó)家政治生活，國(guó)家對(duì)人民文化知識(shí)和科技水平要求較低。因此當(dāng)時(shí)的中國(guó)不具備萌發(fā)義務(wù)教育的土壤。國(guó)門(mén)被打開(kāi)后，傳教士紛紛來(lái)華傳教并向國(guó)人介紹了義務(wù)教育。傳教士認(rèn)為教育的不普及是中國(guó)貧困的重要原因之一。而官紳士大夫進(jìn)行的海外考察和留學(xué)生譯介活動(dòng)，“不僅證實(shí)了傳教士之言不虛，而且提供了一個(gè)真實(shí)可信的可供操作的制度系統(tǒng)”①。隨后國(guó)內(nèi)掀起了研究西方義務(wù)教育理論和制度的熱潮，促使官紳改變觀念并逐步接受義務(wù)教育。此后，在張之洞等中國(guó)義務(wù)教育制度的設(shè)計(jì)者的推動(dòng)下，清政府開(kāi)始普及義務(wù)教育。

1853年美國(guó)東印度艦隊(duì)叩開(kāi)了日本的國(guó)門(mén)。面對(duì)外國(guó)的侵略，日本政府進(jìn)行了一系列重視教育發(fā)展和人才培養(yǎng)改革措施。幕府末期，官方逐步加強(qiáng)對(duì)教育的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。這些措施使這一時(shí)期教育得到較快發(fā)展，幕府直轄學(xué)校、藩校、私塾等學(xué)校和各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)明顯增多。寺子屋和鄉(xiāng)校的快速發(fā)展讓越來(lái)越多的平民子弟有接受教育的機(jī)會(huì)。隨著日本商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及士農(nóng)工商階級(jí)地位的變化，越來(lái)越多的百姓開(kāi)始關(guān)注子女的教育問(wèn)題，百姓的教育需求是推動(dòng)日本義務(wù)教育發(fā)展的原因之一。早期日本留學(xué)生的海外見(jiàn)識(shí)不僅打破了他們狹隘的觀念，更堅(jiān)定了他們以歐美為師，將包括義務(wù)教育制度在內(nèi)的西方先進(jìn)文化引進(jìn)國(guó)內(nèi)的決心。此外，明治政府重視發(fā)展國(guó)民教育，在“文明開(kāi)化”思想的指導(dǎo)下全面學(xué)習(xí)西方，改革日本文教制度。這一切都為日本義務(wù)教育的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

從普及義務(wù)教育的背景我們可以看出，在中國(guó)，統(tǒng)治者自認(rèn)沒(méi)有為人民提供教育的義務(wù)，平民也沒(méi)有提出普遍接受教育的要求，因此沒(méi)有從內(nèi)部萌發(fā)義務(wù)教育的可能，只能從外部引進(jìn)。在明治政府“著眼于適應(yīng)近代化需要和提高全體國(guó)民的科學(xué)文化素質(zhì)，故尤重普及義務(wù)教育”的同時(shí)②，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使日本平民產(chǎn)生接受教育的要求。因此對(duì)比兩國(guó)普及義務(wù)教育的背景，日本普及義務(wù)教育得到了政府和百姓的雙重支持，動(dòng)力更足。

二、普及義務(wù)教育的歷程

甲午戰(zhàn)爭(zhēng)的慘敗使清政府認(rèn)識(shí)到教育不興與國(guó)力日衰的關(guān)系，開(kāi)始注重國(guó)民教育的發(fā)展。1902年清政府公布了張百熙擬定的一系列《欽定學(xué)堂章程》。其中《欽定小學(xué)堂章程》規(guī)定“兒童自6歲起受蒙學(xué)四年，10歲入尋常小學(xué)堂修業(yè)3年。俟各處學(xué)堂一律辦齊后，無(wú)論何色人等皆應(yīng)受此七年教育，然后聽(tīng)其認(rèn)為各項(xiàng)事業(yè)”③。但這個(gè)學(xué)制并沒(méi)有執(zhí)行。1904年清政府頒行《奏定學(xué)堂章程》，其中《學(xué)務(wù)綱要》提出“初等小學(xué)堂為養(yǎng)正始基，各國(guó)均認(rèn)為義務(wù)教育。東西各國(guó)政令凡小兒及就學(xué)之年而不入小學(xué)者，罪其父母，名為強(qiáng)迫教育”④。在學(xué)費(fèi)方面“此項(xiàng)學(xué)堂，國(guó)家不收學(xué)費(fèi)，以示國(guó)民教育，國(guó)家認(rèn)為義務(wù)之本意”。此后各地普遍設(shè)蒙小學(xué)堂，推行義務(wù)教育。“自1904年后，學(xué)部及一些地方督撫提出并實(shí)施了一些推行義務(wù)教育的保障措施”⑤。但這一時(shí)期并不具備實(shí)施義務(wù)教育的成熟條件，因此清政府并沒(méi)有制定落實(shí)義務(wù)教育的硬性法規(guī)。1906年學(xué)部咨行各省推行義務(wù)教育并頒行《強(qiáng)迫教育章程》，名為強(qiáng)迫但實(shí)施的彈性較大。1911年學(xué)部召開(kāi)中央教育會(huì)議，決議《試辦義務(wù)教育章程》，規(guī)定義務(wù)教育的年限為4年，并提出國(guó)庫(kù)補(bǔ)助義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的辦法?？呻S著清王朝的覆滅，這個(gè)章程并沒(méi)有發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

日本政府將發(fā)展國(guó)民教育作為使國(guó)家興盛的首要措施。1871年明治政府組建學(xué)制調(diào)查研究委員會(huì)草擬《學(xué)制》，并于1872年以太政官布告的形式在全國(guó)頒布實(shí)施：“望自今以后一般人民（華族、士族、農(nóng)、工、商及女子），必邑?zé)o不學(xué)之戶，家無(wú)不學(xué)之人?！蓖菩?年制收費(fèi)的強(qiáng)迫教育。由于百姓的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過(guò)重、學(xué)習(xí)年限過(guò)長(zhǎng)、學(xué)習(xí)內(nèi)容脫離生活實(shí)際等原因，“學(xué)制令”時(shí)期兒童的就學(xué)率較低。1879年明治政府以太政官布告的形式頒布“教育令”，強(qiáng)調(diào)送適齡兒童入學(xué)是民眾的責(zé)任，取消政府對(duì)義務(wù)教育的補(bǔ)助金，縮短義務(wù)教育年限的同時(shí)對(duì)兒童上學(xué)時(shí)間有所放寬。這一階段義務(wù)教育的規(guī)模有小幅增長(zhǎng)，但相對(duì)寬松的教育年限對(duì)兒童的入學(xué)率起到消極影響。1886年明治政府以敕令的形式頒布《小學(xué)校令》，推行4年制義務(wù)教育，家長(zhǎng)依據(jù)規(guī)定支付兒童的學(xué)費(fèi)。此后日本學(xué)齡兒童的入學(xué)率有較大地提升，特別是女子教育。1899年10月明治政府頒行《小學(xué)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)補(bǔ)助法》，對(duì)小學(xué)教育費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。1900年《小學(xué)校令》將義務(wù)教育年限統(tǒng)一為4年并免去了小學(xué)學(xué)費(fèi)，從法律上實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的義務(wù)教育。到1907年《小學(xué)校令》頒行的時(shí)候，義務(wù)教育的年限被延長(zhǎng)至6年。得力的政策使這一階段義務(wù)教育的就學(xué)率有較大提升，到1911年義務(wù)教育階段適齡兒童的就學(xué)率達(dá)到98.2%。

在普及義務(wù)教育的歷程中，兩國(guó)政府均從國(guó)情出發(fā)，適時(shí)調(diào)整相關(guān)法令章程。但相比之下，清政府頒行的政策的科學(xué)性較低。如學(xué)部在1906年咨行各省實(shí)施強(qiáng)迫教育，“咨行”中的商量和義務(wù)教育的 “強(qiáng)迫”使得這一政策本身存在矛盾，影響該政策的執(zhí)行效果。而日本不斷根據(jù)前一階段政策執(zhí)行效果和國(guó)情對(duì)相關(guān)政策法令進(jìn)行調(diào)整，大大提高了義務(wù)教育政策的科學(xué)性。此外，政策環(huán)境也在一定程度上影響了義務(wù)教育推行的效果。清朝的覆滅使 《試辦義務(wù)教育章程》在公布后三個(gè)月就隨著清朝的覆滅而停止實(shí)施。而日本政府通過(guò)明治維新獲得了比較穩(wěn)定的政策環(huán)境，促進(jìn)了義務(wù)教育的普及。

三、義務(wù)教育師資的培養(yǎng)

清政府以正規(guī)師范教育與非正規(guī)簡(jiǎn)易師范學(xué)校并重的方式培養(yǎng)新式教師。師范學(xué)堂之外還設(shè)置了師范傳習(xí)所、講習(xí)科作為補(bǔ)充小學(xué)師資、提高小學(xué)師資質(zhì)量的臨時(shí)機(jī)關(guān)。1904年《奏定初級(jí)師范學(xué)堂章程》將初級(jí)師范學(xué)堂分為兩科并規(guī)定“各省城初級(jí)師范學(xué)堂，當(dāng)初辦時(shí)，宜于教授完全學(xué)科外別教簡(jiǎn)易科，以應(yīng)急需”⑥。簡(jiǎn)易師范在緩解義務(wù)教育師資燃眉之急的同時(shí)暴露出教師質(zhì)量低的弊端，因此學(xué)部在1909年通告各省停辦速成師范學(xué)堂。在培養(yǎng)新教師的同時(shí)清政府規(guī)定“初級(jí)師范學(xué)堂應(yīng)設(shè)置旁聽(tīng)生”⑦，以對(duì)塾師進(jìn)行改造，使他們成為義務(wù)教育合格的師資。此外，在教師資格的檢定、教師待遇方面清末頒行的相關(guān)章程都有具體的規(guī)定。這些政策在實(shí)踐中起到了一定的作用：從1904年清政府開(kāi)始推行義務(wù)教育到1911年清朝滅亡之間，義務(wù)教育的教師“一部分來(lái)自新學(xué)校，一部分曾負(fù)笈歐美、東洋留學(xué)歸國(guó)的學(xué)生，還有相當(dāng)大一部分是封建傳統(tǒng)教育的遺老遺少”⑧。從清末義務(wù)教育教師隊(duì)伍的組成我們不難看出，新式教師的匱乏是清政府推行義務(wù)教育過(guò)程中遇到的一個(gè)棘手的問(wèn)題。

明治政府認(rèn)為師范教育是發(fā)展國(guó)民教育的基礎(chǔ)，因此十分重視師范教育的發(fā)展。在“學(xué)制令”時(shí)期，明治政府重點(diǎn)發(fā)展師范學(xué)校、高等師范學(xué)校和教員養(yǎng)成所三種師范教育機(jī)構(gòu)，使師范教育得到初步發(fā)展。在“教育令”時(shí)期，明治政府加強(qiáng)對(duì)師范教育的控制。政府開(kāi)始實(shí)行師范生推薦入學(xué)制度，要求各府縣根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立師范學(xué)校，并逐漸取消國(guó)家對(duì)師范學(xué)校的財(cái)政補(bǔ)助。這一系列政策使日本師范教育進(jìn)一步規(guī)范化，同時(shí)使師范教育的規(guī)模有所縮減。“學(xué)校令”時(shí)期，明治政府出臺(tái)《師范學(xué)校令》，對(duì)師范學(xué)校的性質(zhì)、目的、分類(lèi)、行政管理和財(cái)政做出具體規(guī)定，促進(jìn)師范教育朝體制化方向發(fā)展。這一時(shí)期師范教育機(jī)構(gòu)被分為高等師范學(xué)校和普通師范學(xué)校：高等師范學(xué)校歸文部省管理，經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出；普通師范學(xué)校由地方政府設(shè)置，經(jīng)費(fèi)由地方稅負(fù)擔(dān)。為適應(yīng)義務(wù)教育規(guī)模擴(kuò)大后的師資需求，明治政府從擴(kuò)大師范教育規(guī)模；增加法制和實(shí)業(yè)教育的內(nèi)容；對(duì)師范教育進(jìn)行部分升級(jí)；確立新的師范教育體制四方面改革擴(kuò)充師范教育，為義務(wù)教育提供師資保障。

中日兩國(guó)政府都注重發(fā)展師范教育，為普及義務(wù)教育提供師資保障。清政府從1904年推行義務(wù)教育之始就頒行了培養(yǎng)義務(wù)教育師資的章程，并就教師資格檢定、教師待遇做出規(guī)定，這非常值得肯定。但當(dāng)時(shí)清政府忙于維護(hù)封建統(tǒng)治，對(duì)師資培養(yǎng)的重視程度較低，教師隊(duì)伍的混雜等因素使新式教師的匱乏阻礙了義務(wù)教育的推行。而日本政府則給予師范教育足夠的重視，并根據(jù)國(guó)情的發(fā)展及時(shí)調(diào)整師范教育政策和規(guī)模，為普及義務(wù)教育提供師資保障。

四、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入

清朝末年，國(guó)家內(nèi)部的矛盾斗爭(zhēng)和列強(qiáng)的不斷侵犯使清政府疲于應(yīng)付。在這經(jīng)濟(jì)落后、民生凋敝的環(huán)境中，清政府驕奢的生活開(kāi)支、不斷上漲的軍費(fèi)、利息翻番的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款及不平等條約中關(guān)稅自主權(quán)的讓渡等使清政府財(cái)政拮據(jù)，國(guó)庫(kù)空虛，教育經(jīng)費(fèi)受到限制。而清政府為了裝點(diǎn)門(mén)面，規(guī)定免收義務(wù)教育階段的學(xué)費(fèi)，無(wú)形中切斷了義務(wù)教育的一個(gè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。因此在這一時(shí)期地方政府籌措和鄉(xiāng)紳捐助是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。不難看出，自推行義務(wù)教育之始，清政府就沒(méi)處理好義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的問(wèn)題，導(dǎo)致義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足。經(jīng)費(fèi)的短缺使張之洞等人雖然有心推廣義務(wù)教育，卻無(wú)力實(shí)施。為改變這種狀況，1909年清政府規(guī)定“由國(guó)庫(kù)補(bǔ)助義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)”⑨。但是當(dāng)時(shí)清政府的財(cái)政吃緊，教育能分得的經(jīng)費(fèi)十分有限。經(jīng)費(fèi)不足阻礙了這一時(shí)期義務(wù)教育的普及。

“學(xué)制令”初期，日本財(cái)政緊張，各地府縣用于發(fā)展小學(xué)教育的府縣委托金 “在文部省總經(jīng)費(fèi)中所占的比例基本直線上升”⑩，但中央政府提供的補(bǔ)助款是極為有限的，民眾成了這一時(shí)期小學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者。這種經(jīng)費(fèi)籌集方式對(duì)當(dāng)時(shí)適齡兒童的入學(xué)率造成了一定的影響。在1879年和1880年的“教育令”中，政府將是否征收學(xué)費(fèi)的權(quán)力交給學(xué)校，并逐步廢止了中央政府向地方支付補(bǔ)助金的制度。1886年頒行的《小學(xué)校令》再次明確義務(wù)教育的有償性。但這一時(shí)期市町村對(duì)義務(wù)教育的投資加大，逐步降低學(xué)費(fèi)和捐贈(zèng)款所占的比例。1896年政府頒行《市町村立小學(xué)教員年功加俸國(guó)庫(kù)補(bǔ)助法》，首次以法律形式規(guī)定國(guó)家對(duì)義務(wù)教育的投入。1899年政府在《教育基金特別會(huì)計(jì)法》中提出從甲午戰(zhàn)爭(zhēng)的賠款中拿出1000萬(wàn)日元作為發(fā)展普通教育的補(bǔ)助金。1900年修訂的《小學(xué)校令》規(guī)定“市町村普通小學(xué)不得征收學(xué)費(fèi)”，在法律上實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的義務(wù)教育。這一系列政策不僅體現(xiàn)了日本政府逐步加大對(duì)義務(wù)教育的投入，更體現(xiàn)了政府對(duì)普及義務(wù)教育的重視。

明治政府看重發(fā)展義務(wù)教育的長(zhǎng)久意義，逐步增加義務(wù)教育投入。而清政府從一開(kāi)始就沒(méi)有處理好發(fā)展義務(wù)教育與眼前利益的關(guān)系，經(jīng)費(fèi)的短缺使清末義務(wù)教育供血不足。此外，明治維新使日本躋身強(qiáng)國(guó)之列，通過(guò)掠奪財(cái)富的方式積累資金，增加義務(wù)教育投資。而清政府卻財(cái)政吃緊，即使一些官紳認(rèn)識(shí)到發(fā)展義務(wù)教育的重要意義也很難拿出資金發(fā)展義務(wù)教育。此外日本以立法的形式規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和保障教育經(jīng)費(fèi)的使用也是值得我們借鑒學(xué)習(xí)的。

通過(guò)以上四方面的比較，我們不難得出這樣的結(jié)論，義務(wù)教育的普及需要與國(guó)情相符的政策、師資保障和充足的經(jīng)費(fèi)，但最重要的是政府的重視。只有政府意識(shí)到普及義務(wù)教育的重要性，頒行科學(xué)的政策法令，義務(wù)教育才能順利普及。

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①熊賢君.千秋基業(yè)——中國(guó)近代義務(wù)教育研究［M］.武漢：華中師范大學(xué)出版社，1998：73.

②李少軍.近代中日比較研究綜述［J］.近代史研究，2001（4）.

③朱有瓛.中國(guó)近代學(xué)制史料（第二輯上冊(cè)）［Z］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1987：163.

④朱有瓛.中國(guó)近代學(xué)制史料（第二輯上冊(cè)）［Z］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1987：82.

⑤熊賢君.中國(guó)近代義務(wù)教育發(fā)軔年代問(wèn)題［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），1996（6）.

⑥朱有瓛.中國(guó)近代學(xué)制史料（第二輯下冊(cè)）［Z］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1989：222.

⑦朱有瓛.中國(guó)近代學(xué)制史料（第二輯下冊(cè)）［Z］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1989：223.

⑧熊賢君.千秋基業(yè)——中國(guó)近代義務(wù)教育研究［M］.武漢：華中師范大學(xué)出版社，1998：166.

⑨宋小華.民國(guó)時(shí)期義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的回顧與反思［J］.紀(jì)念《教育史研究》創(chuàng)刊二十周年論文集（10）——中華民國(guó)教育史研究.2009.

⑩臧佩紅.日本近代教育史［M］.北京：世界知識(shí)出版社，2010：35.

［1］熊賢君.千秋基業(yè)——中國(guó)近代義務(wù)教育研究［M］.武漢：華中師范大學(xué)出版社，1998.

［2］李少軍.近代中日比較研究綜述［J］.近代史研究，2001，4.

［3］朱有瓛.中國(guó)近代學(xué)制史料（第二輯上冊(cè)）［Z］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1987.

［4］朱有瓛.中國(guó)近代學(xué)制史料（第二輯下冊(cè)）［Z］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1989.

［5］宋小華.民國(guó)時(shí)期義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的回顧與反思［J］.紀(jì)念《教育史研究》創(chuàng)刊二十周年論文集（10）——中華民國(guó)教育史研究，2009.

［6］臧佩紅.日本近現(xiàn)代教育史［M］.北京：世界知識(shí)出版社，2010.

［7］王桂.日本教育史［M］.長(zhǎng)春：吉林教育出版社，1987.