歐盟“財政契約”對化解我國地方債風險的啟示

龔永麗

(廣東外語外貿大學財經學院，廣東廣州510090)

2009年希臘發(fā)生債務危機，隨之進一步發(fā)酵和蔓延，出現(xiàn)了由邊緣向中心、由小國向大國擴散的趨勢，波及歐盟各成員國?！稓W洲經濟貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調與治理公約》(簡稱“財政契約”)規(guī)定“成員國財政赤字不得超過當年 GDP的3%，公共債務不應超過當年 GDP的60%”。而希臘 2009年的財政赤字相當于 GDP的12.7%，公共債務占GDP的比重為113%，大大超過了規(guī)定的標準。2012年僅僅執(zhí)政一年半的荷蘭首相馬克·呂特辭職，內閣遞交辭呈，荷蘭此任政府成了歐盟第一個未能實現(xiàn)“財政契約”規(guī)定制度標準而下臺的政府。由此可見，歐盟“財政契約”規(guī)定的財政制度內容對于解決歐盟的主權債務危機解決具有深遠的影響。

一、“財政契約”制度下歐盟成員國的經濟抉擇

(一)歐盟經濟政策協(xié)調難度進一步增大

歷經國際金融危機的沖擊后，歐盟成員國普遍實施了擴張性的財政政策和寬松貨幣政策，在短期內可解決燃眉之急，保持經濟恢復初期的經濟增長勢頭，但長期看必然導致財政赤字增大和政府債務負擔的加重，令債務危機進一步惡化。歐盟“財政契約”的主要制度內容為:一是成員國實現(xiàn)預算平衡，實行預算的評議制度。二是對違規(guī)成員國實施多項懲罰措施。為實現(xiàn)“減赤字、控債務”，歐盟成員國可能會因實施緊縮財政政策使經濟進一步衰落;而為實現(xiàn)“保增長、促就業(yè)”目標，歐盟成員國可能會因經濟增長乏力而放松財政制約，致使歐債危機再度升級。這意味著，處于債務危機困擾下的歐盟成員國，實現(xiàn)“減赤字、控債務”和“保增長、促就業(yè)”兩項目標的平衡確實是一個大難題。

(二)歐盟經濟存在結構性失衡

歐盟成立以來，各成員國經濟實力差距拉大。大多數(shù)成員國經濟基礎薄弱，經濟結構單一，過度依賴周期性較強的產業(yè)，如希臘主要以海運、旅游等外需型產業(yè)為支柱;西班牙的支柱產業(yè)主要是房地產和旅游業(yè)，在危機面前顯得異常脆弱。歐盟成員國在遭遇主權債務危機后，相關國家相繼出臺并實施財政緊縮計劃。2010年5月2日，希臘政府宣布將在未來三年內削減財政預算300億歐元;2010年5月12日，西班牙宣布150億歐元的財政緊縮計劃;2010年7月7日，德國政府出臺4年期的擬開源節(jié)流800億歐元的財政緊縮計劃。程度和措施不同的財政緊縮計劃必然阻礙歐盟成員國經濟復蘇的步伐。根據圖1相關數(shù)據顯示，2010年德國全年經濟增長率達3.6%;而希臘和愛爾蘭的全年經濟增長率分別為－4%和－0.45%，各國競爭力的差距趨于擴大。一方面，競爭力上升和經濟基礎較好的德國、法國，在經濟穩(wěn)步復蘇的情況下，可占據更多的出口份額，出口上升，財政狀況較好，需要歐洲央行盡早加息并撤回流動性措施以減輕通脹壓力;另一方面，競爭力下降的成員國因不能通過貨幣貶值提高自身競爭力，出現(xiàn)更大的貿易逆差，導致財政收入不足。歐盟成員國的經濟異質性加大，經濟的結構性失衡問題明顯體現(xiàn)。

(三)“財政契約”救治歐債危機的主線功能

圖1 歐洲部分國家經濟增速(2008Q1—2011Q3，%)

救治歐債危機的方式，從參與方看可以分為“自救”和“外援”兩種形式。無論成員國采用哪種形式，其中貫穿了“財政契約”的主線功能，具體做法上體現(xiàn)了“財政契約”的主旨和要領。第一，“自救”。思路是成員國以本國為救援實際主體，通過自身制定適當?shù)慕洕邅硐洕C，增強經濟競爭力。以希臘為例，2010年3月希臘向歐盟委員會遞交2010—2013年的財政穩(wěn)定計劃，計劃圍繞“增收”和“節(jié)支”兩方面，進行結構性改革，通過調整政府歲入與歲出來降低赤字。第二，“援助”。思路是以國際組織或其他國家為主要救助主體，通過對成員國的援助帶動其走出危機，恢復正常的經濟運行。2010年5月歐盟與IMF建立總額為7500億歐元的金融穩(wěn)定機制。2011年10月歐盟將對受災國的援助“擴容”至9400億歐元。IMF規(guī)定在經濟政策上受援國必須向IFM定期匯報和溝通，并且在施援時附加限制條款，受援國在使用貸款時，必須把附加條款一并“打包”接受。

歐盟成員國的經濟特征、經濟發(fā)展水平和速度存在較大差異，遭受主權債務危機的重擊，歐盟經濟的不協(xié)調呈現(xiàn)出進一步加重的態(tài)勢。采用何種方式化解歐債危機，“財政契約”貫穿其中的主線功能是顯而易見的。

二、我國地方債務的風險

(一)地方債務的測度

地方政府債務可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。根據審計署的數(shù)據顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務約20.7萬億元。其中，地方負有償還責任的債務約10.9萬億元，負有擔保責任的債務2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.7萬億元。為了量化政府債務，國外一般采用“線性指標體系”，指標包括:國債負擔率(國債余額與GDP的比率)、赤字率(赤字總額與GDP的比率)、償債率、國債依存度、中央財政國債依存度、借債率、居民應債能力指標等，目前國際上普遍采用國債負擔率和赤字率分析和評價政府債務風險，并針對危險警源采取相對應的控制化解措施。國內沿用此思路分析中國宏觀經濟中蘊含的政府債務風險有一定的優(yōu)勢，但對于地方政府債務，線性指標需重新考量指標設置，基礎數(shù)據，導警源和風險度量等問題。

(二)地方債務的信用危機

1994年分稅制改革后，地方政府財力與事權不匹配。一方面，系列減稅政策如新企業(yè)所得稅法實施、個人所得稅費用扣除標準提高和營業(yè)稅改征增值稅，在一定程度上減少了地方政府財政收入;房地產政策的調控力度加大，致使地方主要財政收入來源(土地出讓金)面臨縮水。另一方面，4萬億的經濟刺激方案，中央政府擬于2年內投資1.18萬億元，帶動地方政府和社會投資共約4萬億元;城鎮(zhèn)化建設、居民的社會保障等政府重點工作內容迫切要求地方政府安排相應財力進行保障，這形成了資金來源難以適應快速增長的需求的矛盾，地方政府不得不依靠舉債進行融資。地方融資平臺通常存在法人治理結構不完善、責任主體不清晰和操作程序不規(guī)范等問題，由于各級政府償債職責不清、事權界限不明，地方政府債務并非囿于地方內部自行化解，一旦累積債務額超出基層財政的承受能力，必然逐級向上轉嫁償債壓力，直至沖擊中央財政安全。

三、歐盟“財政契約”目標調控對化解我國地方債務風險的啟示

(一)重估貨幣一體化與財政個別化的隱患

統(tǒng)一的貨幣政策和分散的財政政策之間的不兼容性導致歐盟成員國的國債負擔率和赤字率比例急劇上升。放棄主權貨幣與實行區(qū)域性單一貨幣能夠帶來明顯利益，如節(jié)省交易成本，促進要素流動等。然而在固定匯率下，發(fā)生債務危機的國家無法通過貨幣政策刺激經濟，而財政政策方面，它們又遠超過“財政契約”規(guī)定的紅線，“以債養(yǎng)貸”的資金鏈最終斷裂。歐債危機表明，在國際財政有效約束機制或財政一體化前提條件尚未真正滿足之前，過分看重單一貨幣帶來的利益，本質上難以持續(xù)并存在重大隱患和風險，實際付出的代價，通過這次歐債危機被充分展現(xiàn)和具體認知。

(二)高度重視社會保障與經濟發(fā)展水平相配比

歐洲高福利制度是西方民主制度的三大支柱之一，不會輕易調整且難以縮減。高福利意味著政府的高支出、高稅收，從而增加了勞動力成本，引起歐洲制造業(yè)向外轉移，本國實體經濟規(guī)?？s小，就業(yè)機會減少，財政赤字壓力在短期難以解決，將進一步加重政府債務。在一定意義上，這場歐洲債務危機實質是歐洲福利危機。因此，我國大力完善社會保障體系的同時，應兼顧經濟發(fā)展的可持續(xù)性，使社會保障制度與經濟發(fā)展水平相適應。

(三)把握好政府在市場經濟中的監(jiān)管尺度

歐債危機中“財政契約”的作用表明，政府對經濟的調控是必不可少的。因此，政府對自身在市場經濟中正確定位至關重要，明確政府與市場的邊界，處理好政府與市場、政府與社會的關系，把握好政府干預的尺度，既不能過之也不能不及。我國正處于市場經濟不斷完善的階段，政府在市場經濟中擔當重要的角色，應堅持政府在經濟轉型和發(fā)展中的必要調節(jié)手段。

(四)漸進強化政府債務風險意識與管理水平

1.規(guī)范地方政府舉債融資機制。1981年頒布的《中華人民共和國國庫券條例》是我國國債發(fā)行的最早的法律依據，隨后頒布的《預算法》規(guī)定中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，2009年開始少量發(fā)行的地方債也只能通過財政部代理發(fā)行的方式，在政府債務管理立法方面，較為薄弱。有必要盡快完善《預算法》，制定《政府債務管理法》，通過立法明確債務管理的機構、職能和目標等，規(guī)范地方政府舉債行為，給予防范和化解我國地方政府債務風險的法律依據。

2.設立多層次政府債務風險預警體系。首先，以法律的形式統(tǒng)一界定地方政府債務統(tǒng)計的范圍、分類標準、統(tǒng)計方法和統(tǒng)計原則，對瞞報、虛報行為制定懲罰措施，地方政府如實統(tǒng)計地方債務成為一項法定義務。其次，地方政府直接債務納入年初預算管理，提供地方政府或有債務風險的評估報告，財政年終決算增加編報財政資產負債表，政府的公共預算成為收支預算與債務預算的有機結合體，全面、真實和有效反映地方政府債務狀況。最后，在債務管理方面采用量化考核方法，如政府債務利息稅收比率和利息支出比率兩個核心指標的運用等，對地方政府債務的規(guī)模、結構和逾期違約開展實時監(jiān)控，對負債的變動趨勢及時分析評價，預測未來償債對財政資金的支出需求。

3.轉變地方經濟增長方式。引導各地方政府制定切實可行的地方經濟發(fā)展戰(zhàn)略，加強人才培養(yǎng)，鼓勵科技創(chuàng)新，調整和優(yōu)化出口結構，提高地方的產業(yè)競爭力。淡化地方政府的建設型財政功能的同時，通過BOO(建設、擁有、經營)、BOOT(建設、擁有、經營、歸還政府)、PPP(政府、企業(yè)、合作)等運營模式，拓寬民間資本投資領域，改變走投資拉動型經濟發(fā)展模式，從提高居民收入、擴大內需著手，轉變地方經濟增長方式。

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