公共體育場（館）運(yùn)營改革過度市場化問題研究

陳元欣，王 健

公共體育場（館）［以下簡稱場（館）］作為政府投資建設(shè)并設(shè)立的主要用于提供公共體育服務(wù)的公益設(shè)施和公共機(jī)構(gòu)，在公共體育服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮著十分重要的作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于場（館）存在人浮于事、冗員過多、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、公共體育服務(wù)供給不足、對(duì)社會(huì)回應(yīng)較差等諸多問題，引發(fā)了政府和社會(huì)對(duì)場（館）改革的強(qiáng)烈呼聲。改革開放以來，我國推行的以市場化為取向的改革，對(duì)場（館）的運(yùn)營改革產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響，成為場（館）運(yùn)營改革的主要方向，對(duì)于解決上述突出問題做出了積極的貢獻(xiàn)，場（館）的公共服務(wù)能力和運(yùn)營能力有了顯著提升。但由于部分地方政府在場（館）運(yùn)營改革過程中急于甩包袱、推責(zé)任，忽視了場（館）的公益屬性和承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任，盲目將場（館）推向市場，要求場（館）按市場原則配置公共體育服務(wù)資源，導(dǎo)致市場失靈和場（館）運(yùn)營改革的過度市場化，致使場（館）公共體育服務(wù)供給嚴(yán)重不足，損害了群眾的體育權(quán)益。因此，本文擬就公共體育場（館）運(yùn)營改革中的過度市場化問題進(jìn)行研究，以期為場（館）的運(yùn)營改革提供理論支持。

1 場（館）運(yùn)營改革過度市場化溯源

體育場（館）是社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域較早進(jìn)行市場化運(yùn)營的，1984年中共中央下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》中提出“體育場（館）要逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)化和半企業(yè)化經(jīng)營”。體育場（館）在“以體為主，多種經(jīng)營”方針的指導(dǎo)下，以創(chuàng)收和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)為主要目標(biāo)，由行政事業(yè)型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變。原國家體委曾于1994年和1997年分別在上海虹口足球場和江蘇省五臺(tái)山體育中心召開過兩次全國范圍的體育場（館）現(xiàn)場會(huì)，介紹、推廣虹口足球場和五臺(tái)山體育中心產(chǎn)業(yè)化、市場化運(yùn)營的成功經(jīng)驗(yàn)，有力地推動(dòng)了全國范圍內(nèi)體育場（館）的市場化運(yùn)營。近年來，國家相關(guān)政策特別是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策更是鼓勵(lì)放寬市場準(zhǔn)入，允許民間資金進(jìn)入法律、法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，并明確鼓勵(lì)民間資本參與體育場（館）運(yùn)營。在國家相關(guān)政策的鼓勵(lì)下，國內(nèi)越來越多的體育場（館）加大市場化運(yùn)營改革的力度，且范圍和深度不斷加強(qiáng)，在很大程度上提高了體育場（館）的運(yùn)營效率，促進(jìn)了公共體育服務(wù)的供給，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。但部分場（館）在市場化運(yùn)營改革過程中未能處理好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、公益性和經(jīng)營性的關(guān)系，過度追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益，出現(xiàn)了過度市場化的傾向和現(xiàn)象，背離了場（館）市場化運(yùn)營的目的和初衷，與場（館）的公益定位完全不符，嚴(yán)重侵害了公眾的體育權(quán)益。雖然中共中央2002年在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》中提出公共體育設(shè)施要向社會(huì)開放，正確處理好公益性和經(jīng)營性的關(guān)系，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮人民群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力，但場（館）運(yùn)營改革過度市場化現(xiàn)象并未有所改觀，并在各方面因素的綜合作用下，愈演愈烈，對(duì)公共體育服務(wù)體系的建設(shè)帶來了十分不利的影響。

2 場（館）運(yùn)營改革過度市場化的主要表現(xiàn)形式

所謂過度市場化，指的是用市場調(diào)節(jié)替代本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任［13］。目前，場（館）運(yùn)營改革過度市場化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

2.1 場（館）服務(wù)價(jià)格難以體現(xiàn)公益性

場（館）運(yùn)營改革過度市場化的突出表象就是場（館）服務(wù)價(jià)格過高，難以體現(xiàn)公益性。場（館）作為公共服務(wù)設(shè)施，幾乎沒有免費(fèi)或低收費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，部分群眾比較喜愛的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目如游泳、羽毛球、網(wǎng)球等逐步步入高消費(fèi)項(xiàng)目，單位收費(fèi)價(jià)格在數(shù)十元以上，部分公立網(wǎng)球館高峰時(shí)段的價(jià)格已達(dá)到兩三百元每小時(shí)［18］。根據(jù)中國青年報(bào)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示:91.1%的受訪者反映當(dāng)下場（館）收費(fèi)過高，其中，55.1%的人認(rèn)為收費(fèi)非常高，近九成受訪者抱怨時(shí)下過高的場（館）收費(fèi)讓自己“貴得運(yùn)動(dòng)不起”［17］。湖南省某市體育館不對(duì)個(gè)人開放，只包場，每場籃球賽的收費(fèi)起步價(jià)是4000元，使得普通群眾難以享受體育館的服務(wù)［14］。有些場（館）的收費(fèi)價(jià)格甚至比民營場（館）的服務(wù)價(jià)格還要高，場（館）的服務(wù)價(jià)格毫無公益性可言，與其事業(yè)單位的性質(zhì)和社會(huì)公益事業(yè)的功能定位完全不相符。場（館）過高的收費(fèi)價(jià)格使得普通群眾只能“望館興嘆”，無力負(fù)擔(dān)。此外，由于目前國內(nèi)場（館）數(shù)量比較有限，與群眾日益高漲的健身需求相比，場（館）數(shù)量嚴(yán)重不足，場（館）資源的稀缺性，加之過高的運(yùn)行成本，進(jìn)一步加劇了場（館）服務(wù)價(jià)格的上漲。

2.2 場（館）服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置和資源配置未能考慮公共利益

服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置未能考慮公共利益是場（館）過度市場化的又一突出表現(xiàn)形式，場（館）在服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)置和資源的配置上完全按照市場原則進(jìn)行。市場配置資源本無可厚非，但完全按照市場機(jī)制配置資源，忽視場（館）的公共屬性和其承載的公共利益，則必然損害廣大群眾的體育利益。場（館）的公共屬性，決定了其不能完全按照市場機(jī)制配置資源，需要考慮廣大群眾的公共利益，在服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)置和資源的配置上應(yīng)優(yōu)先滿足群眾的公共體育需求。但在現(xiàn)實(shí)中，由于財(cái)政投入不足的倒逼機(jī)制，使得場（館）不僅提供公共體育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，而且，連基本的生存都難以保障，只能依靠經(jīng)營創(chuàng)收維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，使得場（館）運(yùn)營過度市場化，公共空間完全商業(yè)化，基本不考慮普通民眾的公共體育需求，服務(wù)項(xiàng)目和資源配置完全市場化，背離體育本體業(yè)務(wù)，將有限的體育資源和空間投入盈利空間較大的非本體業(yè)務(wù)，場（館）內(nèi)過多的各種餐廳、酒店、娛樂場所、停車場等，侵蝕群眾健身場地。場（館）即使在體育本體業(yè)務(wù)的資源配置上也是以高端消費(fèi)者的利益需求為著力點(diǎn)，各種資源配置都優(yōu)先用于滿足高端消費(fèi)者，如場（館）高峰時(shí)段高端消費(fèi)者有預(yù)定的優(yōu)先權(quán)，室外空間被開辟為專屬停車場等，場（館）異化為主要為高收入者和高端消費(fèi)者服務(wù)的場所，普通民眾和低收入群體難以享受到場（館）提供的體育服務(wù)。

服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置和資源配置完全市場化也是推高場（館）服務(wù)價(jià)格的主要因素，根據(jù)中國青年報(bào)的網(wǎng)上調(diào)查，61.0%的受訪者認(rèn)為場（館）健身項(xiàng)目商業(yè)化運(yùn)作是其收費(fèi)過度的首要原因［17］。

2.3 場（館）管理機(jī)構(gòu)被推向市場

場（館）管理機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)為事業(yè)單位，地方財(cái)政每年要給予一定的預(yù)算撥款，以保障場（館）的正常運(yùn)行。隨著市場化改革的推進(jìn)，越來越多的場（館）管理機(jī)構(gòu)被推向市場，部分事業(yè)單位被迫轉(zhuǎn)企改制，成為自負(fù)盈虧的企業(yè)機(jī)構(gòu)，部分原本是全額撥款或差額撥款的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成為自收自支的事業(yè)單位，沒有了財(cái)政撥款，完全自力更生，依靠自身的運(yùn)營收入維持場（館）的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)筆者2009年的調(diào)查，30%被調(diào)查場（館）為自收自支事業(yè)單位［1］。部分場（館）管理機(jī)構(gòu)雖為全額撥款或差額撥款，但政府的財(cái)政撥款非常有限。根據(jù)湖北省體育局2012年的調(diào)查，62家場（館）中24家無財(cái)政撥款，所占比例高達(dá)38.7%，58.1%的場（館）管理機(jī)構(gòu)的年財(cái)政撥款在10萬元以下（含無財(cái)政撥款）［6］。政府的財(cái)政撥款尚不夠場（館）員工的工資，而場（館）的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用也是一筆不小的支出，這些費(fèi)用的支出全部要靠場（館）自籌。

場（館）管理機(jī)構(gòu)被推向市場后，首先面臨的是生存問題，不斷舉辦各種商業(yè)活動(dòng)以維持自身的生存，對(duì)于公共體育服務(wù)則是心有余而力不足。例如，深圳體育中心等三家場（館）轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，伴隨著政府財(cái)政撥款在三年過渡期內(nèi)的逐年遞減，場（館）的商業(yè)氣息愈發(fā)濃厚，甚至個(gè)別場（館）變身成了大賣場，受到群眾的非議；寧夏體育館實(shí)行經(jīng)費(fèi)自收自支后，迫于無奈，場（館）服務(wù)價(jià)格不斷上漲，引起群眾強(qiáng)烈反對(duì)；成都體育中心改制成為成都體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資有限公司以后，資產(chǎn)整體被劃轉(zhuǎn)到成都市文旅集團(tuán)，經(jīng)營創(chuàng)收成為公司的第一要?jiǎng)?wù)，體育場幾乎每周都用來舉辦各種演唱會(huì)，體育功能幾乎喪失，引起群眾和體育部門的強(qiáng)烈不滿。

2.4 創(chuàng)收成為場（館）主要籌資渠道

根據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，場（館）的維修、管理費(fèi)用應(yīng)由地方財(cái)政予以保障，場（館）管理機(jī)構(gòu)提供服務(wù)可以適當(dāng)收取費(fèi)用，但在現(xiàn)實(shí)中，由于場（館）管理機(jī)構(gòu)被逐步推向市場，財(cái)政撥款逐步減少，使用者付費(fèi)機(jī)制成為場（館）經(jīng)費(fèi)來源的主要制度安排和提供公共體育服務(wù)的主要方式，使得越來越多的低收入群體難以享受必要的公共體育服務(wù)。隨著場（館）經(jīng)營創(chuàng)收“自主權(quán)”的不斷擴(kuò)大，經(jīng)營創(chuàng)收成為場（館）籌集運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的主要渠道，且在各種經(jīng)費(fèi)來源渠道中所占的比例不斷提高，對(duì)于部分自收自支事業(yè)單位和企業(yè)類型的場（館）管理單位而言，創(chuàng)收成為場（館）籌資的惟一渠道。湖北省體育局洪山體育中心2012年的全部運(yùn)營支出為3400多萬元，而當(dāng)年的財(cái)政撥款僅為340萬元，自籌經(jīng)費(fèi)占運(yùn)營支出的比例高達(dá)90%。新華路體育中心2011年人員經(jīng)費(fèi)支出為612萬元，其中，人員經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款64.16萬元，占總支出的比例僅為10%，其余所有人員經(jīng)費(fèi)支出均由中心自籌［7］。根據(jù)2008年國家體育總局開展的全國體育及相關(guān)調(diào)查的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，全國場（館）運(yùn)營支出中財(cái)政保障的比例約為35%左右［2］，充分說明財(cái)政對(duì)場（館）運(yùn)營的保障比較乏力，經(jīng)營創(chuàng)收成為場（館）主要的籌資渠道，這也說明場（館）的運(yùn)營費(fèi)用主要來自于使用者付費(fèi)，場（館）運(yùn)營的過度市場化現(xiàn)象已比較嚴(yán)重。

此外，由于各地地方財(cái)力的差異，各地對(duì)場（館）的保障水平有較大差異。從湖北省、浙江省和上海市的情況來看，上海市和浙江省對(duì)場（館）的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于湖北省（表2）。從湖北省內(nèi)的情況來看，武漢地區(qū)場（館）的財(cái)政保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地（市）的平均水平，越是財(cái)力困難的縣（市、區(qū)），對(duì)場（館）的財(cái)政投入越低，如2011年湖北省內(nèi)縣（市、區(qū)）級(jí)場（館）財(cái)政投入占其總收入的比例僅為10.6%（表3）。地方財(cái)政對(duì)場（館）投入的比例越低，說明場（館）對(duì)經(jīng)營創(chuàng)收的依賴程度越高，經(jīng)營創(chuàng)收成為場（館）籌集運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的主要渠道。隨著場（館）運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由多渠道籌集變成市場或經(jīng)營創(chuàng)收為主要渠道，甚至是惟一渠道，場（館）的公共體育服務(wù)職能將逐步被弱化，步入過度市場化的危險(xiǎn)境地。

表1 事業(yè)類型場（館）收入來源結(jié)構(gòu)一覽表Table 1 The Income Structure of the Public Venues（%）

表2 2007年湖北省、浙江省和上海市場（館）財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助占總收入情況一覽表［16］Table 2 The Percent of the Public Funding and the Subside in the Venue’s Total Income （%）

表3 2011年湖北省不同層級(jí)政府財(cái)政撥款占場（館）收入情況一覽表［8］Table 3 The Funding of the Different Rank of Government for the Venues of Hubei Province in 2011

2.5 場（館）法定義務(wù)難以履行

場（館）作為政府投資興建的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，根據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)著眾多的法定公共義務(wù)，如全民健身日免費(fèi)向社會(huì)開放，向特定群體免費(fèi)或優(yōu)惠開放等法定義務(wù)，但由于場（館）運(yùn)營過度市場化，過分追求經(jīng)濟(jì)效益，使得許多場（館）忽視公共利益，未能履行其承擔(dān)的諸多法定公共義務(wù)。根據(jù)北京市部分媒體的調(diào)查，2012年全民健身日，北京市多數(shù)場（館）仍照常收費(fèi)，并未免費(fèi)開放［10］；湖北省內(nèi)在全民健身日免費(fèi)開放的場（館）數(shù)量也是少之又少。而且，根據(jù)筆者對(duì)國內(nèi)部分場（館）的實(shí)地走訪，絕大多數(shù)場（館）的場地設(shè)施服務(wù)價(jià)格并沒有對(duì)特殊群體予以優(yōu)惠。政府一方面通過立法要求場（館）履行免費(fèi)或優(yōu)惠向社會(huì)開放的義務(wù)；但另一方面，又不給予場（館）相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障，要求場（館）通過市場運(yùn)作獲得相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，使得場（館）管理機(jī)構(gòu)陷入兩難境地，難以履行其承擔(dān)的法定義務(wù)。

3 導(dǎo)致場（館）過度市場化的主要原因

3.1 政府曲解場（館）市場化改革價(jià)值導(dǎo)向

場（館）市場化改革本應(yīng)是通過引入市場機(jī)制和競爭機(jī)制，促進(jìn)場（館）公共體育服務(wù)供給和服務(wù)質(zhì)量提升，滿足群眾對(duì)場（館）公共體育服務(wù)的需求，但政府將場（館）市場化改革錯(cuò)誤理解為甩包袱、推責(zé)任，將供給公共體育服務(wù)的責(zé)任完全推給場（館），而對(duì)場（館）的投入又嚴(yán)重不足，單方面要求場（館）履行各種義務(wù)，提供公共體育服務(wù)，但自身并不履行相應(yīng)的保障職責(zé)。政府提供公共體育服務(wù)是其在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的重要職能，政府提供公共體育服務(wù)的責(zé)任并不能市場化，必須也只能由政府承擔(dān)。而且，在當(dāng)前國家加快公共服務(wù)體系建設(shè)的大背景下，政府在公共體育服務(wù)等方面的支出應(yīng)進(jìn)一步加大，場（館）是其提供公共體育服務(wù)的重要載體和主體，應(yīng)加大對(duì)場（館）的保障和投入力度，而不該完全推向市場。深圳體育中心等三家場（館）改制后，實(shí)行企業(yè)運(yùn)營，但政府對(duì)于購買公共體育服務(wù)的費(fèi)用一直沒有落實(shí)，致使場（館）難以提供公共體育服務(wù)。

場（館）管理機(jī)構(gòu)在市場化改革過程中追求效率優(yōu)先，以顧客為導(dǎo)向的價(jià)值取向表面上雖并無不妥，但卻違背了公共服務(wù)的核心價(jià)值和基本原則。場（館）提供公共體育服務(wù)追求的效率應(yīng)置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的分析框架之內(nèi)［19］，不能因追求效率就犧牲公平和公共利益。場（館）提供公共體育服務(wù)應(yīng)以公共利益為核心價(jià)值，兼顧效率與公平，以促進(jìn)場（館）公共體育服務(wù)的充分供給，滿足群眾日益增長的體育需求。在現(xiàn)實(shí)中，場（館）運(yùn)營改革的過度市場化使其過于追求效率，致使場（館）公共體育服務(wù)的公平性受損，公眾體育權(quán)益受到侵害。

顧客導(dǎo)向作為新公共管理理論的核心理念，在場（館）市場化改革過程中對(duì)于提升場（館）公共服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)場（館）對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性等方面發(fā)揮了積極作用，但公共體育服務(wù)與私人體育服務(wù)有著明顯的差異。私人體育服務(wù)是以顧客為導(dǎo)向，由市場價(jià)格機(jī)制確定，但公共體育服務(wù)在很大程度上是妥協(xié)平衡的產(chǎn)物，并非由市場價(jià)格機(jī)制決定。場（館）公共服務(wù)的公共性決定了其必須以公民為導(dǎo)向，以公平、公正為基本原則，公共需求與公共利益是場（館）提供公共體育服務(wù)的明確目標(biāo)指向［15］。但由于場（館）市場化運(yùn)營中主要以顧客為導(dǎo)向，更多關(guān)注顧客的需求，資源配置也向顧客傾斜，忽視公共利益與公共需求，導(dǎo)致公共體育服務(wù)尤其是基本公共體育服務(wù)供給不足，難以滿足公眾的體育服務(wù)需求。

政府供給公共體育服務(wù)本身是政府動(dòng)用有形之手彌補(bǔ)市場失靈的主要舉措，但又將場（館）推向市場，寄希望于通過市場機(jī)制解決場（館）公共體育服務(wù)供給不足的問題，這一舉措不僅理論上行不通，無助于問題的解決，反而加劇了場（館）的過度市場化，限制了場（館）公共體育服務(wù)的供給，使得公眾的體育權(quán)益受到侵害。

3.2 地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府對(duì)場（館）投入嚴(yán)重不足

目前，場（館）運(yùn)營改革的過度市場化在很大程度上是由財(cái)政分權(quán)后的地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的倒逼機(jī)制引起的。場（館）作為一級(jí)預(yù)算單位，雖然每年財(cái)政都會(huì)安排一定的預(yù)算，但與其高額的運(yùn)營成本相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，且目前受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，場（館）尚不能像文化館、圖書館、博物館等那樣免費(fèi)向群眾開放，場（館）在向群眾開放過程中仍要收取相應(yīng)的費(fèi)用，但部分公共體育場（館）的收費(fèi)已過高，難以體現(xiàn)公益性。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，財(cái)政投入不足是造成公共體育場（館）過度市場化的主要原因。由于地方政府對(duì)于場（館）的投入嚴(yán)重不足，場（館）幾乎被完全推向市場。

在財(cái)稅體制分權(quán)改革過程中，上級(jí)政府把下級(jí)政府的財(cái)權(quán)部分上移，而把事權(quán)則逐級(jí)下放，但在責(zé)任逐級(jí)下放的同時(shí)，并沒有伴隨著足夠的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，致使地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配［12］。場（館）絕大多數(shù)由地方政府所有，尤其是地級(jí)市和縣（市、區(qū)）擁有的場（館）數(shù)量最多，根據(jù)第五次全國體育場地普查結(jié)果顯示，隸屬于地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)的體育場地?cái)?shù)量占全國體育場地總量的94.0%［9］。因此，地市和縣區(qū)政府的財(cái)政支出責(zé)任也最大，但恰恰這兩級(jí)政府在整個(gè)政府層級(jí)中的財(cái)力最為薄弱。在財(cái)力拮據(jù)的情況下，地方政府有“卸包袱、推責(zé)任”的強(qiáng)烈沖動(dòng)，減少或停止對(duì)場（館）的投入，要求場（館）通過經(jīng)營創(chuàng)收獲得運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)，把場（館）推向市場，助推了場（館）的過度市場化。從表4可以看出，國家體育總局本級(jí)所屬體育場（館）如國家奧林匹克體育中心、首都體育館等，中央財(cái)政對(duì)其投入占總收入的比例高達(dá)70.8%，各省級(jí)政府財(cái)政所屬體育場（館）的財(cái)政保障水平也達(dá)到50%左右，而數(shù)量最為龐大的地市級(jí)和縣區(qū)體育場（館）是提供公共體育服務(wù)特別是基本公共體育服務(wù)的最主要載體，但地方財(cái)政對(duì)其保障水平僅為16.4%和10.6%，呈現(xiàn)隸屬層級(jí)越低，財(cái)政保障水平越低，運(yùn)營收入所占比例越高的窘?jīng)r?；鶎拥胤秸畬⑻峁┕搀w育服務(wù)的責(zé)任幾乎全部推向市場，而市場在提供公共體育服務(wù)方面又完全失靈，使得主要為群眾提供公共體育服務(wù)的場（館）主要依靠經(jīng)營創(chuàng)收維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無力供給公共體育服務(wù)。

3.3 政府監(jiān)管缺位

場（館）運(yùn)營過程中應(yīng)由政府有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，以確保場（館）提供公共體育服務(wù)。根據(jù)《條例》的規(guī)定，各級(jí)體育行政部門是場（館）的業(yè)務(wù)主管部門，代表政府對(duì)場（館）進(jìn)行監(jiān)管，其他政府部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對(duì)場（館）的監(jiān)管。但在我國現(xiàn)行的機(jī)制下，體育行政部門既是場（館）最主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是場（館）的主管部門和事實(shí)上的所有者，二者關(guān)系過于密切，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以對(duì)自己實(shí)施監(jiān)督［3］。而且，根據(jù)筆者的調(diào)查和訪談，在場（館）管理體制下，體育行政部門也是其所屬的場（館）的既得利益者，對(duì)場（館）的盈虧負(fù)責(zé)，導(dǎo)致二者陷入同一利益鏈條，利益趨同，致使體育行政部門對(duì)場（館）的監(jiān)管缺位。

表4 我國不同層級(jí)政府所屬體育場（館）保障水平一覽表Table 4 The Funding Levels for the Venues of the Different Rank of the Government（%）

體育行政部門作為場（館）的主要監(jiān)管部門，不僅對(duì)于場（館）監(jiān)管缺位，還鼓勵(lì)場（館）經(jīng)營創(chuàng)收，不斷提高場（館）每年經(jīng)營創(chuàng)收的目標(biāo)任務(wù)。各級(jí)體育行政部門普遍對(duì)場（館）實(shí)施目標(biāo)責(zé)任管理，其中，經(jīng)營收入是最核心的硬指標(biāo)，且每年都不斷上調(diào)經(jīng)營收入的目標(biāo)，對(duì)于超額完成經(jīng)營收入任務(wù)的還有一定的獎(jiǎng)勵(lì)。部分體育行政部門或政府部門還要求場（館）上繳一定的經(jīng)營收入，這一做法不僅違背了《條例》第二十六條關(guān)于場（館）收入使用范圍的規(guī)定，且進(jìn)一步加劇了場（館）的過度市場化，致使場（館）完全背離公共服務(wù)目標(biāo)。

在對(duì)場（館）服務(wù)價(jià)格的監(jiān)管上，《條例》第二十條明確規(guī)定:公共文化體育設(shè)施管理單位提供服務(wù)可以適當(dāng)收取費(fèi)用，收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。但根據(jù)筆者對(duì)國家發(fā)改委和北京、湖北、寧夏、廣東、福建等10多個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）政府和地方政府定價(jià)目錄的查詢，僅有福建省將場（館）的公共服務(wù)定價(jià)列為政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，其他省（市、區(qū)）均未將場（館）公共服務(wù)價(jià)格作為政府定價(jià)的范圍，作為市場調(diào)節(jié)價(jià)，由場（館）管理機(jī)構(gòu)自主決定。正是由于福建省將場（館）服務(wù)定價(jià)納入政府定價(jià)的范圍，福建省場（館）服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均要經(jīng)過同級(jí)物價(jià)部門的審批，使得福建省多數(shù)場（館）的公共服務(wù)價(jià)格相對(duì)較低，如福建省游泳跳水比賽館成人收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)價(jià)每人16元／2小時(shí)，福建省體育局羽毛球館上午時(shí)段10元／小時(shí)，下午18∶00之前15元／小時(shí)，18∶00以后最高峰時(shí)段為35元／小時(shí)，價(jià)格非常平民，絕大多數(shù)群眾都能負(fù)擔(dān)得起。而其他由市場自主調(diào)節(jié)的場（館）的服務(wù)價(jià)格則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于福建省的標(biāo)準(zhǔn)，如山東省體育中心游泳館，游泳的單次價(jià)格就高達(dá)80元，是福建省游泳跳水館價(jià)格的5倍，這表明了政府對(duì)場（館）公共服務(wù)價(jià)格監(jiān)管與否的差異。因此，從目前國內(nèi)各地對(duì)場（館）服務(wù)價(jià)格的監(jiān)管來看，絕大部分地方政府對(duì)于場（館）服務(wù)價(jià)格的監(jiān)管是缺位的，在一定程度上導(dǎo)致了場（館）服務(wù)價(jià)格的快速上漲。

3.4 激勵(lì)評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

政府在把場（館）推向市場的同時(shí)，也賦予了場（館）較大范圍的經(jīng)營自主權(quán)，允許場（館）擴(kuò)大服務(wù)范圍和增設(shè)服務(wù)項(xiàng)目，政府部門對(duì)于場（館）開展的各種商業(yè)性活動(dòng)也是默認(rèn)和支持的。場（館）走向市場以后，幾乎所有的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)全部要自籌，場（館）管理機(jī)構(gòu)人員的收入與經(jīng)營創(chuàng)收密切相關(guān)，場（館）管理者的逐利動(dòng)機(jī)被充分激發(fā)，被置身于“剩余索取者”的位置，場（館）開始走向利潤最大化的目標(biāo)，什么賺錢干什么，場（館）管理者經(jīng)營創(chuàng)收的積極性被充分調(diào)動(dòng)，且難以抑制。場（館）經(jīng)營創(chuàng)收具有自我加強(qiáng)的趨勢，即使獲得充足的運(yùn)行資金支持，在政府監(jiān)管不到位的情況下，場（館）依然不會(huì)放棄已經(jīng)實(shí)施多年且已形成慣性的使用者付費(fèi)制度，價(jià)格也不斷提高。而且，各級(jí)體育行政部門對(duì)場（館）經(jīng)營創(chuàng)收的考核指標(biāo)也在逐年增加，經(jīng)營創(chuàng)收是考核場（館）管理者政績的重要的可量化的指標(biāo)。而對(duì)于接待健身人次和舉辦活動(dòng)次數(shù)等考核場（館）公共體育服務(wù)的社會(huì)效益指標(biāo)則相對(duì)比較軟化，且真實(shí)性相對(duì)較低，對(duì)于場（館）的考核和激勵(lì)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而弱化社會(huì)效益，這使得場（館）過分注重經(jīng)營創(chuàng)收，輕視公共體育服務(wù)。對(duì)部分場（館）負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談時(shí)他們說:“體育局考核我的就是經(jīng)營收入，其他的都是次要的，每年我還要上繳一部分利潤，社會(huì)效益只是做表面文章，關(guān)鍵還是要看經(jīng)濟(jì)效益?！比绱丝磥?，體育行政部門不甚合理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步加劇了場（館）的過度市場化。

3.5 決策機(jī)制不健全，公眾難以參與場（館）運(yùn)營決策

場（館）作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其服務(wù)對(duì)象是廣大群眾，其各種決策應(yīng)廣泛聽取群眾的意見，滿足絕大多數(shù)群眾的利益訴求和需要。但目前場（館）并未建立比較暢通的公眾需求表達(dá)機(jī)制，公眾對(duì)于場（館）公共服務(wù)的需求與利益訴求也難以傳達(dá)到場（館）的決策層，公眾更難以參與名義上為全民所有的場（館）的運(yùn)營決策，只有被動(dòng)接受服務(wù)的權(quán)利，缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)保障公眾能夠參與場（館）運(yùn)營決策的權(quán)利，使得公眾的公共利益難以得到保障。場（館）管理者在經(jīng)營創(chuàng)收的壓力下更多考慮的是能夠?yàn)閳觯^）帶來經(jīng)濟(jì)效益的高端顧客和消費(fèi)者的需求，未能充分考慮甚至忽視公眾對(duì)場（館）的體育需求和公共利益，造成場（館）異化為主要為高收入階層服務(wù)的專屬場（館）。

3.6 場（館）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立

《條例》對(duì)場（館）的建設(shè)、使用和管理等做了一些原則性的規(guī)定，但對(duì)于場（館）提供公共體育服務(wù)的一些具體性規(guī)定和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等并未明確。場（館）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是場（館）必須履行的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，明確場（館）必須提供的基本公共體育服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范。2012年，國務(wù)院頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）中提出要加快建立健全公共文化體育服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)體系，要求國家體育總局會(huì)同有關(guān)部門制定場（館）布局、建設(shè)、設(shè)備配置、人員配備、服務(wù)規(guī)范等具體標(biāo)準(zhǔn)。目前，國內(nèi)文化場（館）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范已相繼頒布，但公共體育場（館）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)至今尚未頒布。場（館）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失使得場（館）在運(yùn)營和提供公共體育服務(wù)過程中缺乏相應(yīng)的操作性規(guī)范和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，也使得相應(yīng)的政府部門因服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失而難以對(duì)場（館）進(jìn)行監(jiān)管。

4 場（館）運(yùn)營改革過度市場化的主要危害

4.1 個(gè)人體育支出急劇攀升，群眾難以承受

場（館）原始投資額較大，投資周期長、回報(bào)率低，使得民間資本不愿意投資，在群眾健身意識(shí)和健身需求日益高漲的情況下，由于政府供給不足，使得場（館）資源極為稀缺，需求旺盛，場（館）被推向市場后，其逐利動(dòng)機(jī)得到強(qiáng)化，按照市場原則進(jìn)行定價(jià)，助推了場（館）服務(wù)價(jià)格的快速上漲，造成個(gè)人體育支出急劇攀升。以羽毛球項(xiàng)目為例，省會(huì)城市高峰時(shí)段每小時(shí)價(jià)格約為60元（兩人分?jǐn)偅咳?0元，每周3次，每次1小時(shí)），以月收入3000元為例，僅每月健身的場地支出就占其月收入的10%以上。本應(yīng)由政府低價(jià)提供的公共體育服務(wù)項(xiàng)目卻成了群眾的“奢望”，部分群眾由于難以負(fù)擔(dān)如此高昂的體育支出，放棄了原本比較喜歡的健身項(xiàng)目。場（館）運(yùn)營改革的過度市場化，使得本應(yīng)由政府承擔(dān)的支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到群眾身上，單純依靠市場機(jī)制來解決，則必然導(dǎo)致場（館）服務(wù)價(jià)格和群眾體育支出的急劇攀升，最終使得群眾難以負(fù)擔(dān)高額的健身支出，導(dǎo)致群眾“健身難、健身貴”。

4.2 場（館）公共服務(wù)的公平性受損，民眾體育權(quán)益受到侵害

公共服務(wù)的基本屬性是公平性，是社會(huì)進(jìn)行再分配的重要方式，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本途徑，健身權(quán)利是民眾享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，是政府的法定義務(wù)和基本職能。場（館）提供的公共體育服務(wù)，應(yīng)不論收入和社會(huì)地位的高低，公眾都可以平等、公平地享受，不應(yīng)存在身份和社會(huì)序列差異。但現(xiàn)實(shí)是場（館）提供的公共體育服務(wù)的價(jià)格不斷攀升，多數(shù)場（館）的游泳、羽毛球等服務(wù)項(xiàng)目的單位價(jià)格都在50元左右，網(wǎng)球場收費(fèi)更高，部分公立網(wǎng)球場高峰時(shí)段的價(jià)格達(dá)到200元／小時(shí)。場（館）過高的服務(wù)價(jià)格將中低收入者排除在外，他們無法享受到相應(yīng)的公共體育服務(wù)；另一方面，由于場（館）資源十分稀缺，為滿足部分高端客戶的需要，部分場（館）推出所謂的各種高端會(huì)員卡，動(dòng)輒預(yù)存幾千元甚至上萬元，會(huì)員享有各種特殊權(quán)利，他們的各種權(quán)益能夠優(yōu)先得到保障，在預(yù)定場地、各種配套設(shè)施的使用上均有優(yōu)先權(quán)，并享受一定的價(jià)格折扣，但由于場地資源稀缺、有限，使得普通公眾的體育權(quán)益無法得到保障，經(jīng)常預(yù)定不到場地，使得場（館）提供的公共服務(wù)的公平性嚴(yán)重受損。場（館）管理者過度追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視公共利益，破壞了公共體育服務(wù)的公平性和平等性，使得民眾的體育權(quán)益受到侵害。原本政府動(dòng)用公共財(cái)政修建的場（館）是為廣大公眾服務(wù)，卻變成高收入者獨(dú)享的消費(fèi)場所，將低收入者排除在外，背離了公共財(cái)政的初衷，侵犯了民眾的體育權(quán)益。

政府公共財(cái)政投資場（館）的重要目的之一就是提供公共體育服務(wù)，包括基本公共體育服務(wù)，但由于基本公共體育服務(wù)免費(fèi)供給，場（館）無利可圖，在監(jiān)管不力的情況下，場（館）要么不提供，要么消極提供，使得占社會(huì)大多數(shù)的中低收入者無法享受場（館）提供的基本公共體育服務(wù)。而且，場（館）的服務(wù)定價(jià)能夠起到平抑市場價(jià)格的作用，但現(xiàn)在部分場（館）的定價(jià)不僅不能起到平抑物價(jià)的作用，甚至對(duì)漲價(jià)行為起到推波助瀾的作用，進(jìn)一步加劇了場（館）資源配置的不公，直接損害了社會(huì)弱勢群體的體育權(quán)益，有礙于社會(huì)的公平與和諧。

4.3 場（館）公益性喪失殆盡

絕大多數(shù)體育場（館）名義上為場（館），為政府設(shè)立的提供體育場（館）服務(wù)的事業(yè)單位，但絕大多數(shù)場（館）在改革過程由于改革導(dǎo)向的誤區(qū)和財(cái)政支持的不到位，多數(shù)場（館）走向過度市場化，場（館）在資源配置和服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置時(shí)首先考慮的是經(jīng)濟(jì)效益而非公共利益，場（館）的公益性喪失殆盡。場（館）提供的所有服務(wù)項(xiàng)目均要收費(fèi)，幾乎沒有免費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，而且，部分服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)價(jià)格不比社會(huì)上營利性場（館）的服務(wù)價(jià)格低，僅有的戶外健身休閑空間也被各種商業(yè)設(shè)施和停車場所侵占，幾乎沒有群眾健身的場所。特別是部分地處城市黃金地段的體育場（館），除了必要的道路外，其他空間全部被各種商業(yè)設(shè)施所侵占。據(jù)中國新聞網(wǎng)記者對(duì)北京市體育場（館）的調(diào)查，有近一半的場（館）蛻變?yōu)榧Q(mào)市場，而主因就是經(jīng)費(fèi)不足［4］。

場（館）本應(yīng)率先履行《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，為群眾提供各種基本公共服務(wù)，以體現(xiàn)其公益性，但目前絕大多數(shù)場（館）未能向群眾提供基本公共服務(wù)，致使基本公共體育服務(wù)供給嚴(yán)重不足。而且，根據(jù)《全民健身?xiàng)l例》的規(guī)定，全民健身日?qǐng)觯^）應(yīng)免費(fèi)向社會(huì)開放，但絕大多數(shù)場（館）沒有免費(fèi)向社會(huì)開放。同時(shí)，《全民健身?xiàng)l例》提出應(yīng)對(duì)學(xué)生、老年人、殘疾人等免費(fèi)或者優(yōu)惠開放等一系列體現(xiàn)場（館）公益性的要求，在現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)場（館）也未能執(zhí)行。

4.4 各地場（館）提供公共服務(wù)差異過大

各地受地方財(cái)力的影響，對(duì)于場（館）的投入有較大差異，累退效應(yīng)較為明顯。加上政府轉(zhuǎn)移支付的力度不夠，各地場（館）的財(cái)政保障水平有較大差異。而且，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政保障水平越低，加之體育市場不發(fā)達(dá)，體育消費(fèi)能力有限，使得場（館）運(yùn)營收入十分有限，難以支撐自身的發(fā)展，只能背離體育本體業(yè)務(wù)，將更多的空間和資源用于餐飲、酒店、娛樂等有較大盈利空間的業(yè)務(wù)，導(dǎo)致越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，場（館）過度市場化現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，公共體育服務(wù)供給不足問題愈為突出，更沒有財(cái)力和資源用于基本公共體育服務(wù)的供給。雖然均等地享受公共體育服務(wù)是公民的基本權(quán)利［5］，但由于不同區(qū)域場（館）提供的公共體育服務(wù)的差異過大，基本公共體育服務(wù)均等化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。例如，武漢市和長沙市由于地方財(cái)力雄厚，兩地政府每年暑假為全市中小學(xué)生購買游泳服務(wù)，使得兩市的中小學(xué)生可以享受免費(fèi)的游泳及培訓(xùn)服務(wù)，并可有效避免溺水事故的發(fā)生，但其他地方的中小學(xué)生則難以享受這樣的公共體育服務(wù)，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)。基本公共體育服務(wù)是每一個(gè)公民應(yīng)平等享受的，不應(yīng)存在地域差異，但由于這些地方財(cái)政投入不足等方面的原因，使得這些地區(qū)難以為群眾提供均衡、均等化的基本公共體育服務(wù)，進(jìn)一步加劇了場（館）過度的市場化。

5 避免場（館）運(yùn)營改革過度市場化的建議

場（館）市場化運(yùn)營是場（館）當(dāng)前及今后發(fā)展的主要方向［11］，我們不能因噎廢食而否定場（館）市場化運(yùn)營改革的進(jìn)程，而是亟需采取各方面的措施以避免和解決場（館）市場化運(yùn)營改革過程中的過度市場化問題。

5.1 進(jìn)一步明確地方政府職責(zé)，加大本級(jí)財(cái)政對(duì)場（館）運(yùn)行投入

市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的重要法定職責(zé)之一是提供公共服務(wù)包括公共體育服務(wù)，政府雖然可以采取市場化方式提供公共體育服務(wù)，但政府提供公共體育服務(wù)的職責(zé)并不能市場化和轉(zhuǎn)移出去。美國和英國許多公立場（館）雖然委托給私立專業(yè)場（館）運(yùn)營商運(yùn)營，但政府仍給予其一定的財(cái)政補(bǔ)貼，以保障場（館）能夠?yàn)楣姺?wù)。場（館）作為提供公共體育服務(wù)的重要載體和機(jī)構(gòu)，應(yīng)由政府財(cái)政予以保障，而且，體育法和《條例》也明確規(guī)定了政府對(duì)于場（館）的財(cái)政保障責(zé)任。由于場（館）絕大多數(shù)由基層地方政府所有，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)應(yīng)的原則，應(yīng)由基層地方政府承擔(dān)場（館）的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。目前，地方財(cái)政對(duì)于場（館）投入不足是導(dǎo)致場（館）過度市場化的重要誘因。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府對(duì)于場（館）的財(cái)政保障職責(zé)，采取政府購買服務(wù)或財(cái)政補(bǔ)貼等多種方式，加大本級(jí)地方財(cái)政對(duì)場（館）運(yùn)行的投入。同時(shí)，上級(jí)政府和體育行政部門也應(yīng)加大對(duì)基層政府部門對(duì)場（館）經(jīng)費(fèi)保障情況的評(píng)估、檢查力度，督促地方基層政府逐年加大對(duì)場（館）的財(cái)政投入，確保場（館）的正常運(yùn)行和提供公共體育服務(wù)必要的支出，避免過度市場化。此外，地方政府作為場（館）建設(shè)的主體，應(yīng)加大對(duì)場（館）建設(shè)的力度，增加場（館）供給，緩解因場（館）資源稀缺而引起的服務(wù)價(jià)格過高問題。

5.2 建立財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制，加大對(duì)基層場（館）轉(zhuǎn)移支付力度

根據(jù)我國現(xiàn)行的分級(jí)財(cái)政管理體制，借鑒博物館、文化館、美術(shù)館和文化站點(diǎn)等文化場（館）免費(fèi)開放財(cái)政保障制度設(shè)計(jì)的主要經(jīng)驗(yàn)，建立場（館）財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制，不同層級(jí)場（館）提供基本公共體育服務(wù)的費(fèi)用主要由對(duì)應(yīng)的本級(jí)財(cái)政予以負(fù)擔(dān)。同時(shí)，中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金加大對(duì)中西部地區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層（地、市級(jí)和縣、區(qū)級(jí)）場（館）的轉(zhuǎn)移支付力度，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層場（館）能夠獲得相對(duì)充足、平等的財(cái)政撥款，重點(diǎn)保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層場（館）提供基本公共體育服務(wù)，使各地場（館）能夠提供相對(duì)均等化的基本公共體育服務(wù)，以解決部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層場（館）因缺乏財(cái)政投入而無力供給基本公共體育服務(wù)的問題，引導(dǎo)基層場（館）回歸公益性，確保各基本公共體育服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)對(duì)財(cái)政部和國家體育總局相關(guān)官員的訪談，2013年，中央財(cái)政已拿出5億元資金設(shè)立場（館）免費(fèi)和低收費(fèi)開放補(bǔ)助專項(xiàng)資金，專門用于補(bǔ)助基層場（館）以提供公共體育服務(wù)。因此，建議省級(jí)政府參照中央的政策，建立配套的場（館）免費(fèi)和低收費(fèi)開放補(bǔ)助專項(xiàng)資金，重點(diǎn)對(duì)于地市和縣區(qū)場（館）提供公共體育服務(wù)進(jìn)行資助，并明確提出公共體育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，以緩解和解決場（館）因財(cái)政保障力度薄弱而導(dǎo)致的過度市場化問題。

5.3 逐步建立場（館）理事會(huì)，吸引公眾參與場（館）運(yùn)營決策

根據(jù)國家關(guān)于事業(yè)單位分類改革的制度設(shè)計(jì)，將逐步建立、健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，其中一項(xiàng)重要舉措就是建立事業(yè)單位理事會(huì)，作為事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位與上級(jí)主管部門的管辦分離。場（館）管理機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位也將逐步建立理事會(huì)作為場（館）的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)則作為執(zhí)行層，執(zhí)行理事會(huì)的各項(xiàng)決策，并對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。場（館）理事會(huì)在人員的組成上根據(jù)中央文件的要求，一般由政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象和其他有關(guān)方面的代表組成。而場（館）作為直接關(guān)系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，本單位以外人員擔(dān)任的理事要占多數(shù)，這就為公眾通過理事會(huì)的制度設(shè)計(jì)參與場（館）運(yùn)營決策提供了制度保障。公眾作為理事會(huì)成員參與場（館）運(yùn)營的決策，必然要代表公共利益和廣大群眾訴求，做出的各項(xiàng)運(yùn)營決策以公共利益和公眾需求為核心價(jià)值和出發(fā)點(diǎn)，充分考慮群眾的公共體育服務(wù)需求，使場（館）徹底回歸公益定位。而且，場（館）理事會(huì)既是決策機(jī)構(gòu)也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以對(duì)場（館）執(zhí)行層執(zhí)行理事會(huì)的各項(xiàng)決策的情況進(jìn)行監(jiān)管，避免場（館）在運(yùn)營過程中走向過度市場化。

5.4 建立場（館）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確公共體育服務(wù)內(nèi)容

鑒于場（館）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)實(shí)，根據(jù)《規(guī)劃》的要求，國家體育總局應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門盡快出臺(tái)并實(shí)施場（館）公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確場（館）必須提供的基本公共體育服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)規(guī)范，為各地場（館）提供公共體育服務(wù)操作性指南和依據(jù)。場（館）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于基本公共體育服務(wù)內(nèi)容的規(guī)定作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，所有場（館）必須予以提供，以確保各地群眾都能夠享受到均等化的基本公共體育服務(wù)。場（館）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在明確界定基本公共服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上還應(yīng)合理區(qū)分非基本公共體育服務(wù)和私人體育服務(wù)，鼓勵(lì)場（館）根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾需求，結(jié)合自身特點(diǎn)提供非基本公共體育服務(wù)，滿足群眾日益增長的多層次公共體育服務(wù)需求。

5.5 完善場（館）監(jiān)管機(jī)制，場（館）公共服務(wù)價(jià)格納入政府定價(jià)

場（館）市場化運(yùn)營過程中，政府監(jiān)管十分必要。完善的監(jiān)管機(jī)制和政府有力的監(jiān)管是避免場（館）過度市場化的重要舉措。鑒于當(dāng)前政府監(jiān)管缺位等一系列問題，應(yīng)盡快完善場（館）提供公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，結(jié)合場（館）法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立高效、協(xié)調(diào)、全方位的監(jiān)管機(jī)制。逐步引入合約監(jiān)管，將場（館）公共服務(wù)契約化，明確場（館）必須履行的公共服務(wù)義務(wù)以及違約責(zé)任等，增強(qiáng)場（館）的公共服務(wù)意識(shí)和履約能力。針對(duì)場（館）公共服務(wù)價(jià)格過高的問題，根據(jù)《全民健身?xiàng)l例》第二十條的規(guī)定，建議由國家體育總局協(xié)調(diào)發(fā)改委下發(fā)專門通知，要求縣級(jí)以上人民政府將場（館）公共服務(wù)價(jià)格納入各地政府定價(jià)范圍，以行政手段干預(yù)場（館）公共服務(wù)價(jià)格過高問題，對(duì)于場（館）提供的私人體育服務(wù)價(jià)格仍由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。

5.6 改革場（館）績效評(píng)價(jià)機(jī)制，引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制

目前，體育行政部門對(duì)場（館）的考核基本上以目標(biāo)責(zé)任制考核為主，經(jīng)營創(chuàng)收是十分重要的考核指標(biāo)。為避免場（館）市場化運(yùn)營改革的過度市場化，應(yīng)盡快改革場（館）的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。建議盡快建立以公共利益為核心，以公民為導(dǎo)向，以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，完善場（館）績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，適當(dāng)加大場（館）公共服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)所占的權(quán)重，降低經(jīng)營創(chuàng)收指標(biāo)所占的權(quán)重，通過績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置和改革，引領(lǐng)場（館）回歸公共服務(wù)。同時(shí)，在對(duì)場（館）的績效評(píng)價(jià)中，改革以上級(jí)主管部門評(píng)價(jià)為主的方式，引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，邀請(qǐng)場（館）服務(wù)對(duì)象參與對(duì)場（館）的績效評(píng)價(jià)，并將群眾服務(wù)滿意度作為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，以促進(jìn)場（館）公共體育服務(wù)的供給，提升公共服務(wù)質(zhì)量。此外，場（館）績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)與對(duì)場（館）的獎(jiǎng)懲結(jié)合起來，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，激勵(lì)場（館）提供更多、更好的公共體育服務(wù)。

6 結(jié)語

場（館）市場化運(yùn)營改革中的過度市場化問題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、場（館）自身等多方面原因綜合作用的集中體現(xiàn)，需要政府多部門共同努力，采取多種措施，協(xié)同予以解決，并非體育行政部門一家之力可以為之。

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