重金屬污染的形成機(jī)制對(duì)構(gòu)建司法保護(hù)機(jī)制的影響與對(duì)策

黃艷群

摘 要：重金屬污染的形成原因多樣復(fù)雜，分析其成因和特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)重金屬污染防治司法保護(hù)機(jī)制的影響，結(jié)合我國(guó)重金屬污染防治司法保護(hù)的現(xiàn)狀，探討重金屬污染防治的法律對(duì)策。

關(guān)鍵詞：重金屬污染；防治；法律對(duì)策

重金屬污染指由重金屬或其化合物造成的環(huán)境污染。2007年5月，中國(guó)啟動(dòng)第一次全國(guó)污染源普查，首次對(duì)中國(guó)重金屬污染現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，涵蓋了水體、大氣和土壤。仍然是"救火式治理"對(duì)昔日的重金屬污染防治，多位受訪專(zhuān)家用"無(wú)序"、"救火式治理"來(lái)概括。2009年9月2日，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢在西安召開(kāi)全國(guó)重金屬污染防治工作會(huì)議開(kāi)始，正式啟動(dòng)了全國(guó)重金屬污染防治工作。自2009年起，環(huán)境保護(hù)部同發(fā)展改革委、工業(yè)化信息部、監(jiān)察部等國(guó)務(wù)院九部委連續(xù)開(kāi)展了整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，全面排查重金屬排放企業(yè)12137家。2011年年初，《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》得到國(guó)務(wù)院批復(fù)，這是中國(guó)歷史上第一次把重金屬污染的防治納入國(guó)家的規(guī)劃中。2012年的環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)要加強(qiáng)重金屬污染防治。

一、重金屬污染的形成機(jī)制與特點(diǎn)

（一）重金屬污染的形成機(jī)制。重金屬污染的形成機(jī)制，可以從產(chǎn)生因素、來(lái)源途徑、產(chǎn)生主體和產(chǎn)生時(shí)間等方面來(lái)分析。

（1）產(chǎn)生因素：包括自然因素和人為因素。重金屬在大氣、水體、土壤、生物體中廣泛分布，個(gè)別地區(qū)如喀斯特地區(qū)因石漠化導(dǎo)致重金屬釋放而造成自然環(huán)境中重金屬污染；重金屬一般以天然濃度廣泛存在于自然界中，由于人類(lèi)對(duì)重金屬的開(kāi)采、冶煉、加工及商業(yè)制造活動(dòng)日益增多，造成不少重金屬如鉛、汞、鎘、鈷等進(jìn)入大氣、水、土壤中，人為引起嚴(yán)重的重金屬污染。（2）產(chǎn)生途徑：主要來(lái)源工業(yè)污染、交通污染和生活垃圾污染。工業(yè)污染大多通過(guò)廢渣、廢水、廢氣排入環(huán)境，在人和動(dòng)物、植物中富集，從而對(duì)環(huán)境和人的健康造成很大的危害；交通污染主要是汽車(chē)尾氣的排放；生活污染主要是一些生活垃圾的污染，廢舊電池、破碎的照明燈、沒(méi)有用完的化妝品、上彩釉的碗碟等。（3）產(chǎn)生主體：首先，許多地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盲目追求 GDP 的高速增長(zhǎng)。因此，對(duì)于涉重金屬污染的企業(yè)，不少地方政府往往采取非常寬松的投資政策，對(duì)涉重金屬企業(yè)項(xiàng)目考察不嚴(yán)格、監(jiān)管力度松散，發(fā)生了多起重金屬污染事故。據(jù)報(bào)道，某地由于土壤重金屬污染嚴(yán)重，曾經(jīng)在 2007 年大規(guī)模整治鉛酸蓄電池生產(chǎn)企業(yè)，但被整治企業(yè)卻接到了山西、河南、湖南、廣西等地的邀請(qǐng)，將污染企業(yè)成功的轉(zhuǎn)移，也為后來(lái)各地的重金屬污染事故埋下了伏筆。其次，企業(yè)是造成重金屬污染的主要來(lái)源者。 湘江流域涉重金屬企業(yè)總計(jì)1635 家，湘江重金屬污染與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。大部分大、中型企業(yè)， 尤其是有色金屬和稀有金屬礦藏的開(kāi)采、冶煉企業(yè)在湘江流域齊聚。雖然湖南省在全國(guó)率先扛起重金屬污染治理示范大旗。 盡管曠日持久的“排毒”戰(zhàn)已持續(xù)20多年，然而，專(zhuān)家的定性仍為“積重難返”。再者，日常生活中，民眾的不恰當(dāng)處理廢舊電池等造成的重金屬污染也是組成部分。（4）產(chǎn)生時(shí)間：歷史的沉淀與現(xiàn)實(shí)的積累。重金屬污染的形成不是一朝一夕的，既有歷史的沉淀，以各種化學(xué)狀態(tài)或化學(xué)形態(tài)存在的重金屬，在進(jìn)入環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)后就會(huì)存留、積累和遷移，造成危害。如隨廢水排出的重金屬，即使?jié)舛刃?，也可在藻?lèi)和底泥中積累，被魚(yú)和貝的體表吸附，產(chǎn)生食物鏈濃縮，從而造成公害。根據(jù)湖南省環(huán)保廳歷年對(duì)湘江水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)， 湘江總體水質(zhì)在自上世紀(jì) 90 年代呈惡化趨勢(shì)， 總體污染特征是以有機(jī)污染為主的重金屬、微生物復(fù)合污染， 其中重金屬污染特征尤為突出。也有現(xiàn)代工業(yè)的三廢排放、農(nóng)業(yè)化肥的過(guò)度使用和人們生活垃圾無(wú)序處理而形成的污染，而且，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，重金屬污染的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。

（二）重金屬污染的主要特點(diǎn)。（1）來(lái)源復(fù)雜。重金屬污染來(lái)源于自然界，來(lái)源于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、人們的生活，來(lái)源于城市和鄉(xiāng)村。（2）主體多元化。人為造成重金屬污染的主體眾多，有政府、企業(yè)、公民。而且受害主體不特定化。（3）時(shí)間長(zhǎng)，隱蔽性強(qiáng)。由于歷史的積累以及對(duì)重金屬污染防治的忽視，重金屬污染的時(shí)期長(zhǎng)，其造成的危害不會(huì)馬上體現(xiàn)處理，不易為人們所重視。（4）影響深，危害大?！爸亟饘傥廴镜奈：χ饕w現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)環(huán)境的污染；二是對(duì)人體的傷害?！?在環(huán)境污染方面，重金屬污染與其他有機(jī)化合物的污染不同，不少有機(jī)化合物可以通過(guò)自然界本身物理的、化學(xué)的或生物的凈化，使有害性降低或解除。而重金屬很難在環(huán)境中降解。在開(kāi)采、冶煉、加工及商業(yè)制造活動(dòng)中排放的重金屬污染物進(jìn)入大氣、水，造成大氣污染和水污染，最終，大部分重金屬停留在土壤和河流底泥中。當(dāng)環(huán)境變化時(shí)，底泥中的重金屬形態(tài)將發(fā)生轉(zhuǎn)化并釋放造成水污染。在對(duì)人體的傷害方面，重金屬通過(guò)大氣、水、食物鏈進(jìn)入人體，在人體內(nèi)和蛋白質(zhì)及各種酶發(fā)生作用，使它們失去活性，并在人體的某些器官中富集，如果超過(guò)人體所能耐受的限度，會(huì)造成人體急性或慢性中毒，具有致癌、致畸及致突變作用，對(duì)人體會(huì)造成很大的危害。（5）綜合治理任務(wù)艱巨。重金屬污染防治涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)地區(qū)、甚至多個(gè)省份的協(xié)調(diào)與綜合治理。湘江流域涉重金屬的防治就涉及株洲、衡陽(yáng)、郴州、湘潭、婁底5 個(gè)市。需要發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、工信、衛(wèi)生、安全、科技等多部門(mén)的合力與協(xié)調(diào)。

二、重金屬污染的形成機(jī)制對(duì)構(gòu)建司法保護(hù)機(jī)制的主要影響

我們所說(shuō)的重金屬污染指的就是因人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致環(huán)境中的重金屬含量增加，超出正常范圍，并導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。

從重金屬污染形成機(jī)制和特點(diǎn)來(lái)探析其法律機(jī)制的主要問(wèn)題，能更好的對(duì)癥下藥。

（一）來(lái)源的多樣性突顯我國(guó)重金屬污染防治法律制度不完善。重金屬污染存在于水體、大氣和土壤等。對(duì)于重金屬污染的防治，我國(guó)的《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《土地管理法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等立法中均有涉及，但沒(méi)有形成系統(tǒng)的重金屬產(chǎn)過(guò)程中污染防治制度體系。原則性立法過(guò)多、可操作性差、基本法律制度沒(méi)有建立起來(lái)。endprint

（二）主體的多元化導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制不健全。政府的監(jiān)督責(zé)任不健全甚至缺乏；污染企業(yè)的法律責(zé)任追究機(jī)制不健全；民眾環(huán)保意識(shí)不足，法律救濟(jì)途徑存在缺陷。

（三）治理的長(zhǎng)期性與復(fù)雜性彰顯出法律規(guī)定顧此失彼，不全面。我國(guó)重金屬污染防治注重工業(yè)排放的治理，對(duì)農(nóng)業(yè)和生活垃圾污染缺乏應(yīng)有的關(guān)注。我國(guó)環(huán)境污染防治法注重工業(yè)生重金屬的排放控制，忽視生活活動(dòng)中重金屬的污染物的排放，也忽視對(duì)生活環(huán)境中重金屬污染物的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與管理。④而隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，很多重金屬應(yīng)用到日常消費(fèi)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)用品中。由于這些含有重金屬產(chǎn)品的使用日益廣泛，回收困難且沒(méi)有建立完整回收、處理系統(tǒng)，加上消費(fèi)者對(duì)重金屬的存在及其危害缺乏了解而容易輕視，易導(dǎo)致含有重金屬產(chǎn)品在使用、丟棄、沖洗處理、掩埋中，擴(kuò)散了重金屬污染的范圍，加重了污染的程度。

（四）影響的深遠(yuǎn)與嚴(yán)重的危害性考量著國(guó)家司法的綜合執(zhí)行力。我國(guó)環(huán)境法學(xué)專(zhuān)家蔡守秋教授指出：“我國(guó)現(xiàn)行的污染防治法都存在一個(gè)最大的弊端：沒(méi)有有效的執(zhí)行手段和責(zé)任追究機(jī)制?！蔽廴菊咭?yàn)樘幜P力度不夠大，于是污染事件時(shí)常發(fā)生。但問(wèn)題的關(guān)鍵是法律法規(guī)的責(zé)任追究機(jī)制不健全、處罰力度不夠大。這已經(jīng)成了解決土壤重金屬污染問(wèn)題的一大頑疾。

（五）綜合治理的艱巨性使得實(shí)踐操作中綜合治理與協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏可操作性。整治重金屬污染是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的任務(wù)，影響包括重金屬污染防治在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，一是缺乏對(duì)政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)責(zé)任及其監(jiān)督的法律規(guī)定，環(huán)境管理體制有待改革和完善。二是需要加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)、公民環(huán)境知情權(quán)的保障、公眾參與環(huán)境決策和公眾監(jiān)督機(jī)制。三是一些重要的環(huán)境管理制度尚需建立和完善，一些環(huán)境制度可操作性不強(qiáng)，存在污染防治責(zé)任不明確、違法成本低、環(huán)境健康損害救濟(jì)難、環(huán)境公益損害救濟(jì)難等問(wèn)題。

三、構(gòu)建我國(guó)重金屬污染防治法律機(jī)制的對(duì)策

（一）完善立法及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制度。健全和完善重金屬污染防治法律、法規(guī)體系：一是制定關(guān)于重金屬污染防治的新法律、法規(guī)，主要是制定土壤污染防治法、重金屬污染防治行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章、重金屬污染嚴(yán)重地區(qū)制定地方法規(guī)規(guī)章等；二是修改關(guān)于重金屬污染防治的現(xiàn)行法律、法規(guī)，主要是《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》等法律的修訂；三是完善、協(xié)調(diào)關(guān)于污染防治的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和健康標(biāo)準(zhǔn)，主要是根據(jù)重金屬污染防治目標(biāo)和任務(wù)的要求，完善土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、水體底泥重金屬標(biāo)準(zhǔn)、重金屬總量控制標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)重金屬的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等，并注意標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)、銜接。

（二）明確各主體的責(zé)任機(jī)制。一是強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督職能與對(duì)壞境污染治理的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)經(jīng)查負(fù)有監(jiān)管缺失責(zé)任的當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人要依法依紀(jì)實(shí)施問(wèn)責(zé)，并追究相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的行政責(zé)任；二是對(duì)未批先建、擅自開(kāi)工生產(chǎn)、停產(chǎn)整治不停產(chǎn)、取締關(guān)閉仍開(kāi)工等違法、違規(guī)企業(yè)，要依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；三是強(qiáng)化公眾參與意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)環(huán)保意識(shí)。在相關(guān)立法中明確地規(guī)定要從全社會(huì)的角度加強(qiáng)對(duì)重金屬污染的危害、根源、防范等知識(shí)的宣傳力度，加大群眾對(duì)重金屬污染的了解度、關(guān)注度和監(jiān)督力度。

（三）細(xì)化法律規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。主要是對(duì)重金屬污染環(huán)境事件的責(zé)任追究應(yīng)堅(jiān)持：預(yù)防打擊為主原則，誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)，誰(shuí)獲利誰(shuí)賠償?shù)然驹瓌t。我國(guó)環(huán)境污染事件應(yīng)急法制對(duì)法律后果的規(guī)定不夠全面，只有由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，對(duì)于如何補(bǔ)償受害者、災(zāi)后怎樣恢復(fù)重建的民事責(zé)任沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

（四）建立健全重金屬污染防治的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，加強(qiáng)發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、工信、衛(wèi)生、安全、科技等各職能部門(mén)的相互配合與監(jiān)督；另一方面，強(qiáng)調(diào)污染治理中各地方政府的協(xié)調(diào)與配合，形成各地方、多部門(mén)的合力，加快重金屬污染防治工作；除此之外，需要密切跟蹤重金屬?lài)?guó)際條約談判進(jìn)展，開(kāi)展前瞻性研究，加強(qiáng)重金屬污染防治的國(guó)際合作與交流。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見(jiàn)董娜娜：《我國(guó)土壤污染防治研究》，載《環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)——2 007年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》，2 007年 0 8 月，第 524頁(yè)。

[2] 李彩霞， 李彩亭， 翟云波， 等. 湘江衡陽(yáng)段水質(zhì)污染現(xiàn)狀及對(duì)策分析J. 環(huán)境保護(hù)科學(xué)， 2007， 33（ 6） ： 31- 34.endprint