政府購買公共服務(wù)的問題與對策研究

胡金強

政府購買服務(wù)，尤其是向社會組織購買服務(wù)，是西方社會治理、公共服務(wù)的有效手段。在我國，1995年最先在上海試點，而后全國各省市都不同程度的進行著實踐。淄博市也已經(jīng)過多年試點，試點中遇到了很多問題和困境，為了推進實踐，提出具有具體可操作性的意見建議很有必要。

一、淄博政府購買公共服務(wù)存在的主要問題

（一）缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)制度保障。政府購買服務(wù)，涉及使用公共財政問題，做到有法可依、有政策依據(jù)是首要問題。盡管《中華人民共和國政府采購法》中規(guī)定了包括服務(wù)在內(nèi)的采購范圍，但對于服務(wù)的理解，卻只限于政府自身運作需要的服務(wù)。2010年發(fā)布的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》中明確指出“政府采購法第二條所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險服務(wù)、運輸服務(wù)以及維修和維護服務(wù)等”。在細(xì)化的《政府采購品目分類表》中，印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、物業(yè)等十大類服務(wù)項目都是針對行政部門的后勤服務(wù)、教育、公共衛(wèi)生、社會福利等公共服務(wù)未納入其中。在我國總體上缺乏政府購買公共服務(wù)制度化建設(shè)情況下，淄博市作為國務(wù)院設(shè)置的較大城市，具有地方立法權(quán)，有必要也有條件作出相應(yīng)的地方制度創(chuàng)新，完善地方政府采購法律法規(guī)及相應(yīng)財政制度體系。十八屆三中全會明確指出，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！比腥珪螅綎|省在2013年11月14日印發(fā)了《政府向社會組織購買服務(wù)辦法》，同時配發(fā)《政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)目錄》，包含有購買服務(wù)的6類、57款、

316個具體項目。這為淄博市在公共服務(wù)購買領(lǐng)域的制度創(chuàng)新提供了制度依據(jù)，淄博可以以此為基礎(chǔ)，進行地方性法規(guī)創(chuàng)新。

（二）政府購買資金未納入統(tǒng)一的預(yù)算科目，不利于審計與監(jiān)管。在淄博，政府購買的資金除來自于專項資金、預(yù)算資金外，福利彩票公益金與行政性事業(yè)收費等也是政府購買資金的重要來源。從調(diào)研看，市綠化市容、市水務(wù)局海洋局、市民政局、市司法局社區(qū)矯正工作辦公室、團市委社區(qū)青少年事務(wù)辦公室、張店區(qū)政府等市委市政府職能部門與區(qū)縣政府，盡管已經(jīng)開展了政府購買活動、有些部門政府購買的資金甚至已占單位預(yù)算較高的比例、但政府購買資金并未在該單位預(yù)算中單列。

（三）購買過程缺乏中介機構(gòu)，信息溝通不通暢。由于信息渠道的有限，社會組織對包括政府購買的相關(guān)信息與資源往往了解不多，對此，淄博一些區(qū)縣已經(jīng)有了一些探索。淄川區(qū)考慮建立一個政府購買服務(wù)的統(tǒng)一平臺，承接這些服務(wù)的組織申請，通過信息平臺使政府的資源向社會組織開放，同時也讓社會組織的運作向政府開放。張店區(qū)社會組織聯(lián)合會作為聯(lián)系社會組織與政府的樞紐，發(fā)揮信息溝通的重要功能。淄博市臨淄區(qū)公益組織項目合作促進會也是一個中介性社會組織，除了負(fù)責(zé)項目推薦會，工業(yè)園托管等事務(wù)，還分享政府購買服務(wù)的信息，拓展購買服務(wù)的渠道和方式。

（四）購買過程不夠規(guī)范，評估環(huán)節(jié)多被忽視。政府購買公共服務(wù)過程的不規(guī)范，主要表現(xiàn)為購買合同不規(guī)范、購買方式選擇的標(biāo)準(zhǔn)不清、評估環(huán)節(jié)不完善。政府購買公共服務(wù)的合同較為簡單、不夠規(guī)范，有些甚至沒有合同。在簽訂合同時，社會組織往往處于弱勢的一方，沒有強調(diào)社會組織的權(quán)益條款。政府購買方式的選擇，往往直接委托下屬的事業(yè)單位或者國有企業(yè)，公開的競爭性購買少，這不僅造成事業(yè)單位、國有企業(yè)、社會組織之間缺乏公平，而且在事業(yè)單位內(nèi)部，國有企業(yè)內(nèi)部，社會組織內(nèi)部也不公正。顯然，評估作為購買過程的重要環(huán)節(jié)，并沒有得到應(yīng)有的重視，這一點對于定向購買的公共服務(wù)而言特別突出。

二、完善淄博政府購買公共服務(wù)的對策建議

（一）制定購買公共服務(wù)的地方政府規(guī)章。在《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》尚無修改并對公共服務(wù)作出專門規(guī)定之前，出臺指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)的地方政府規(guī)章，避免實踐的隨意性，有其現(xiàn)實意義。事實上，十八屆三中全會之后，不少地方根據(jù)該地政府購買公共服務(wù)的發(fā)展制定相關(guān)的地方性規(guī)范文件，截止2014年4月2日，已有廣東、上海、江蘇、山東、云南、安徽、新疆、河北、吉林、廣西、湖北11個省市自治區(qū)出臺了政府購買服務(wù)有關(guān)實施意見。綜觀上述11個省市自治區(qū)的實施意見，除明確政府購買服務(wù)目標(biāo)任務(wù)、指導(dǎo)思想外，均涉及誰來買、向誰買、買什么、怎么買、買得值五大方面問題，并緊緊圍繞《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》要求，作出更為明確、具體的操作部署。其中，有9個通過制定購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄明確服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，解決“買什么”的問題。調(diào)研得知，指導(dǎo)目錄的制定工作多由各地財政部門完成。并且，河北、湖北、吉林、山東等地以實施意見附件的形式公布指導(dǎo)目錄；廣東、上海、江蘇、湖北、河北、吉林等地則按年度或批次公布指導(dǎo)目錄。淄博市張店區(qū)、臨淄區(qū)、淄川區(qū)政府也出臺了的一些文件推進了政府購買公共服務(wù)，這為淄博市制定地方政府規(guī)章積累了豐富的實踐經(jīng)驗。所以，在淄博，有必要制定《淄博市政府購買公共服務(wù)管理辦法》其內(nèi)容包括總則、購買主體與購買方式、購買流程、部門職責(zé)等。

（二）加大財政支持力度，按比例逐年增加投入。淄博市委、市政府《關(guān)于進一步加強社會建設(shè)的若干意見》明確提出“完善政府購買公共服務(wù)機制，在財政資金專項經(jīng)費中逐步擴大購買公共服務(wù)的比例”。市委辦公廳、市政府辦公廳《關(guān)于進一步加強本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，再次強調(diào)，“對協(xié)助政府參與社會管理和公共服務(wù)的社會組織，要通過項目招標(biāo)、合同管理、評估兌現(xiàn)等形式，建立政府購買服務(wù)機制，政府部門要將購買服務(wù)的資金列入部門年度預(yù)算，并逐步擴大購買服務(wù)的比例”。政府應(yīng)該加大財政投入，推動政府購買公共服務(wù)活動，利用新增財力加大對基本公共服務(wù)的購買力度，并按照一定的比例逐年增加。特別重要的是，財政局有必要將各個預(yù)算單位購買公共服務(wù)預(yù)算資金單列，有利于監(jiān)管與審計。實際上，淄博已開始在、居家養(yǎng)老、會計服務(wù)、城市維護服務(wù)等領(lǐng)域，試行政府購買服務(wù)的預(yù)算管理，為制定政府購買服務(wù)的預(yù)算管理辦法奠定了基礎(chǔ)。建立穩(wěn)定的政府購買資金制度，對于社會組織等購買主體的培育，政府公共服務(wù)供給水平的提升都十分有利。

（三）成立政府購買公共服務(wù)辦公室。理論上，政府購買公共服務(wù)是政府采購的一部分，但實踐中公共服務(wù)的購買不同于《中華人民共和國政府采購法》對于服務(wù)購買的相關(guān)規(guī)定，張店區(qū)的調(diào)研顯示，由于各區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不盡相同，政府購買不宜采取條條的形式，而是應(yīng)該以塊塊的形式進行。基于上述的考慮，從制度設(shè)計與規(guī)范的角度，建議在市與區(qū)縣層面設(shè)立協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)平臺，即政府購買公共服務(wù)辦公室。政府購買公共服務(wù)辦公室是與政府采購管理辦公室平行的機構(gòu)，兩者都隸屬于政府采購管理委員會。政府購買公共服務(wù)辦公室的建立很大程度是為政府購買公共服務(wù)提供信息平臺，實際上，淄博市財政局已經(jīng)在建設(shè)政府購買服務(wù)公共管理平臺，在確保購買服務(wù)的信息共享等制度化建設(shè)上邁出了步伐。

（四）制定購買公共服務(wù)流程，建立與健全項目評估指標(biāo)體系，嘗試第三方評估。購買公共服務(wù)流程的建立與完善直接關(guān)系到公共服務(wù)的提供效果，是規(guī)范政府購買行為的首要任務(wù)。一般而言，在統(tǒng)籌考慮全市公共資源的基礎(chǔ)上，各預(yù)算單位提出年度購買公共服務(wù)的具體項目，并編制相應(yīng)的預(yù)算，由市財政局審定，報市政府審批同意后列為年度政府購買公共服務(wù)項目，政府購買公共服務(wù)的流程可以簡單概括：編制年度計劃、報請政府審議確定購買項目、編制預(yù)算草案、組織實施購買、進行績效評估與財務(wù)審計。endprint