行政執(zhí)法與刑事司法銜接的困境及對策

石獅市人民檢察院課題組

行政執(zhí)法活動遍布社會生活的各個(gè)角落，與人民群眾的生活密切相關(guān)。實(shí)踐中，行政執(zhí)法行為存在諸多不規(guī)范之處，濫用自由裁量權(quán)、以罰代刑的情況仍然存在。雖然行政機(jī)關(guān)內(nèi)部已建立相關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，但仍不足以遏制此類現(xiàn)象的發(fā)生。因此，建立行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制（簡稱“兩法”銜接），強(qiáng)化對行政執(zhí)法活動的外部監(jiān)督，對推進(jìn)依法治國具有重要意義。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的困境

縱觀“兩法”銜接實(shí)踐操作層面的困難，主要體現(xiàn)在有案不移、有案難移以及平臺操作困難三個(gè)方面。

（一）主觀方面：有案不移

1.部門利益驅(qū)動。行政權(quán)有不斷膨脹的天然屬性，隨著行政管理的精細(xì)化，行政活動領(lǐng)域和行政管理職能不斷擴(kuò)張，加之對行政權(quán)的制約不足，行政權(quán)過度膨脹和蔓延，最終導(dǎo)致利益驅(qū)動。涉及到行政征收、行政罰款等經(jīng)濟(jì)利益的案件，行政機(jī)關(guān)積極性就高，而對于其他類型案件，行政機(jī)關(guān)更傾向于“以罰代刑”解決問題。

2.刑事立案的動力不足。為盡可能避免辦錯案，公安機(jī)關(guān)往往要求行政機(jī)關(guān)在查清案件事實(shí)、收集到足夠證據(jù)的基礎(chǔ)上再移送，但由于行政機(jī)關(guān)調(diào)查手段所限，往往難以滿足公安機(jī)關(guān)這一要求，導(dǎo)致移送困難。再者，公安機(jī)關(guān)對法律、證據(jù)也有認(rèn)識誤區(qū)，常與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)不一致，有的案件多次被退回補(bǔ)充偵查，或者不批捕、不起訴、不作有罪判決，一定程度上也影響了公安機(jī)關(guān)接收案件的積極性。

3.檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力。行政處罰案件有很強(qiáng)的封閉性，案件當(dāng)事人之外的人員很難掌握具體情況。法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對具體行政執(zhí)法案件具有調(diào)查權(quán)，因而實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)難以介入個(gè)案，無法對是否構(gòu)成犯罪這一問題查證，最終無法證實(shí)是否涉嫌犯罪。

4.罪與非罪的認(rèn)識不一致。主要有兩種情形：一是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為構(gòu)成犯罪應(yīng)移送公安機(jī)關(guān)處理，而公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不構(gòu)成犯罪不予受理。二是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不構(gòu)成犯罪無需移送，而公安機(jī)關(guān)認(rèn)為構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)移送。此外，對于公安機(jī)關(guān)能否直接立案查處行政執(zhí)法部門管轄的案件這一問題，雙方也缺乏共識，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在辦理該類案件時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、現(xiàn)場查處、協(xié)同調(diào)查方面往往不夠配合。

5.執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。一方面，部分執(zhí)法人員認(rèn)識存在偏差，認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是開展行政管理、查處行政違法案件，打擊犯罪不是其主要職責(zé)，加之移送刑事處理的案件標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)，會帶來不必要的麻煩，而不愿移送；另一方面，一些執(zhí)法人員側(cè)重于行政法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，對與刑事相關(guān)的法律法規(guī)不熟悉，導(dǎo)致涉嫌犯罪的行政處罰案件沒有移送偵查機(jī)關(guān)立案查處。

（二）客觀方面：有案難移

1.缺乏牽頭責(zé)任主體。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作一般涉及到三個(gè)主體：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。眾多規(guī)范性文件僅規(guī)定上述三家主體應(yīng)當(dāng)各司其職、互相配合，但是由哪家單位負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作卻沒有具體規(guī)定。[1]近年來，該項(xiàng)工作通常由檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，但由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，僅能從倡導(dǎo)性的角度入手，無法采取更強(qiáng)有力的監(jiān)督措施，甚至是于法無據(jù)。

2.專業(yè)知識壟斷。行政處罰案件往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性，如知識產(chǎn)權(quán)案件、藥品食品案件、煙草案件和稅務(wù)案件，這些都需要辦案人員具有較強(qiáng)的專業(yè)知識。而刑事案件，則需要辦案人員熟練掌握刑事法律法規(guī)。辦案中，行政執(zhí)法人員往往專業(yè)知識足夠而刑事法律知識不足，而司法人員又往往刑事法律知識充足而專業(yè)知識不夠，這就導(dǎo)致這兩類群體經(jīng)常出現(xiàn)意見分歧。

3.法律、法規(guī)和司法解釋規(guī)定不一致。關(guān)于案件的移送標(biāo)準(zhǔn)問題，法律、法規(guī)和司法解釋有相沖突之處。比如知識產(chǎn)權(quán)類案件，對于涉案品價(jià)值認(rèn)定，“兩高”司法解釋規(guī)定了三種不同的計(jì)算方式，根據(jù)不同的計(jì)算方式所得到的結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，這直接影響到對犯罪行為的打擊。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件后，是進(jìn)行形式上的審查還是實(shí)體上的審查，對此缺乏法律規(guī)定，也容易產(chǎn)生分歧。

4.案件移送不規(guī)范。國務(wù)院310號令及《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院工作聯(lián)系的意見》等規(guī)范性文件，對需要移送的涉嫌犯罪的材料有明確規(guī)定，其中包括涉嫌犯罪案件移送書、調(diào)查報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論以及其它認(rèn)定犯罪的材料，但從實(shí)踐來看，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)?；诟鞣N原因未能移送上述資料，因而公安機(jī)關(guān)無法及時(shí)處理案件。[2]此外，行政執(zhí)法與刑事司法要求的證據(jù)規(guī)格也不同，行政執(zhí)法部門所收集的證據(jù)一般達(dá)不到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致證據(jù)不足。

（三）信息共享平臺：運(yùn)行阻力大

目前，雖然各地都相繼建立了“兩法”銜接信息共享平臺，但是運(yùn)行效果不大理想，主要原因有以下三個(gè)方面。

1.思想上未引起足夠重視。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動接受監(jiān)督的意識不強(qiáng)，把推廣“兩法”銜接工作當(dāng)成是檢察機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張的表現(xiàn)，思想上沒有充分認(rèn)識到“兩法”銜接的重要意義，從而重視程度不夠。

2.案件錄入增加工作量。多數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都有自己的內(nèi)部信息管理系統(tǒng)，其辦理的行政處罰案件大都要求錄入該系統(tǒng)。在已經(jīng)錄入一次的基礎(chǔ)上，如果還要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件信息再一次錄入到信息共享平臺，必然會增加一定的工作量。

3.選擇性錄入現(xiàn)象普遍。實(shí)踐中，一些地方會制定強(qiáng)制性規(guī)定，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的每一起行政處罰案件都錄入信息共享平臺，但是由于這些案件掌握在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)手里，錄入多少信息，具體錄入什么信息，事實(shí)上完全由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說了算。

二、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的對策

建立和完善“兩法”銜接工作機(jī)制，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠檢察機(jī)關(guān)單方面的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要各行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、甚至全社會的共同參與。不僅要從立法、制度層面等頂層設(shè)計(jì)上加以推進(jìn)，更要在實(shí)踐中加強(qiáng)銜接機(jī)制建設(shè)。

（一）立法層面：完善相關(guān)法律法規(guī)

目前關(guān)于“兩法”銜接的法律規(guī)定較為零亂，應(yīng)該統(tǒng)一立法，解決頂層設(shè)計(jì)問題。可考慮修改《行政處罰法》、《刑事訴訟法》等法律，條件成熟再由全國人大或常委會專門立法，或者制定單行法。

1.規(guī)范案件移送。（1）統(tǒng)一案件移送標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事案件的方式、程序、條件、期限、效力和責(zé)任。通過規(guī)范移送標(biāo)準(zhǔn)，為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確移送案件提供法律支持，確保有章可循，更具操作性。（2）強(qiáng)化監(jiān)督制約。明確犯罪的判斷主體、標(biāo)準(zhǔn)和移送的法律依據(jù)，明確行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件及公安機(jī)關(guān)接收案件的職責(zé)和程序，對于不移送、不接收、不立案的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。必要時(shí)，行政機(jī)關(guān)可就是否涉嫌犯罪以及證據(jù)的認(rèn)定等問題向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)咨詢。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件的同時(shí)，應(yīng)報(bào)同級檢察機(jī)關(guān)備案，由檢察機(jī)關(guān)對移送的案件進(jìn)行審查，以便檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督。[3]（3）強(qiáng)化責(zé)任追究。規(guī)定行政機(jī)關(guān)故意或重大過失不移送案件等情形的具體處罰措施，構(gòu)成犯罪的，由檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查。

2.完善證據(jù)制度。對于行政機(jī)關(guān)收集的鑒定結(jié)論、調(diào)查筆錄、談話筆錄等證據(jù)材料，只要其符合刑事證明標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)司法機(jī)關(guān)審查后可直接采用；司法機(jī)關(guān)認(rèn)為有疑點(diǎn)，經(jīng)復(fù)驗(yàn)、復(fù)查查證屬實(shí)的，也可直接使用；對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制作的調(diào)查筆錄、詢問筆錄以及行政相對人的陳述等言詞性證據(jù)，如果能與其他證據(jù)相印證，也可直接使用；如果不能印證，或與其他證據(jù)相矛盾，原則上應(yīng)重新制作或收集，但確因不可抗力無法重新收集的，應(yīng)將其作為間接證據(jù)，經(jīng)司法機(jī)關(guān)查證與其他證據(jù)相印證的，可作為刑事訴訟證據(jù)。[4]

（二）制度層面：完善具體銜接工作機(jī)制

1.提升聯(lián)席會議針對性。通過聯(lián)席會議，各成員單位之間可定期交換協(xié)作配合的具體情況，提出銜接配合過程中遇到的各種困難，共同研究解決困難，為進(jìn)一步暢通相互間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)無縫銜接奠定基礎(chǔ)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)一般由偵查監(jiān)督部門參與聯(lián)席會議，建議將檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、民行、預(yù)防等部門也納入聯(lián)席會議，以增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪線索的能力，切實(shí)提高聯(lián)席會議的有效性。

2.引入監(jiān)督考核機(jī)制。加強(qiáng)“兩法”銜接工作，需要建立健全激勵懲戒機(jī)制，把案件的移送、偵查、立案等納入績效考核范圍，作為評優(yōu)評先的重要依據(jù)。行政機(jī)關(guān)依法移送案件，公安機(jī)關(guān)依法接收案件，在考評時(shí)給予適當(dāng)?shù)莫剟罴臃郑瑥亩鉀Q“行政機(jī)關(guān)主觀上不愿移送案件，公安機(jī)關(guān)不愿接收案件”問題。同時(shí)，對于開展“兩法”銜接工作不力，應(yīng)當(dāng)錄入案件而未錄入，應(yīng)當(dāng)移送而未移送，應(yīng)當(dāng)報(bào)備而未報(bào)備的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，應(yīng)嚴(yán)肅追究單位主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

3.強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能。（1）完善提前介入制度。對于群眾反映強(qiáng)烈、涉及金額大、波及范圍廣的案件，行政機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提前介入引導(dǎo)偵查取證，實(shí)時(shí)同步監(jiān)督案件的辦理、移送、接收、立案以及后續(xù)相關(guān)工作，確保行刑銜接到位。（2）強(qiáng)化對重點(diǎn)環(huán)節(jié)案件移送的監(jiān)督。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對案件移送的監(jiān)督，特別是要加強(qiáng)兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督：一是加強(qiáng)對案件受理環(huán)節(jié)的監(jiān)督，不僅監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案之后的行為，還包括對初查和受案行為的監(jiān)督。同時(shí)，要對公安機(jī)關(guān)撤銷的案件進(jìn)行報(bào)備審查，防止行政程序取代刑事程序，督促公安機(jī)關(guān)慎重立案。二是加強(qiáng)對案件退回的監(jiān)督。實(shí)踐中，一些案件存在公安機(jī)關(guān)違法退回的情形。對此種情形，應(yīng)規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須向檢察機(jī)關(guān)提出建議，對公安機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。（3）賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱卷宗的權(quán)力。目前，檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱卷宗的方式主要是與行政機(jī)關(guān)自行溝通，或者依靠地方性規(guī)定，缺乏明確的法律規(guī)定。因此，亟待出臺剛性的法律規(guī)定來保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱卷宗的權(quán)力，才能取得較好監(jiān)督效果。對此，石獅市人民檢察院有較好的做法。該院與20余家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會簽《石獅市“兩法”銜接工作規(guī)定》，明確了檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱卷宗的權(quán)力，收到了較好成效。

（三）技術(shù)層面：強(qiáng)化信息共享平臺的使用

建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)共同參與的一體化網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通、信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)督。除此之外，打造一體化的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，還需要具備一定的先行條件。

1.制定信息共享平臺管理辦法。關(guān)于信息共享平臺的使用，必須要有一套操作規(guī)范，才能確保平臺發(fā)揮實(shí)效。建議制定信息共享平臺管理辦法，對各行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)信息共享的內(nèi)容進(jìn)行界定，明確案件的詳細(xì)錄入標(biāo)準(zhǔn)，爭取將所有行政處罰案件全部納入信息共享平臺。

2.配備具有相應(yīng)業(yè)務(wù)能力的人員。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪行為的查處難度大，對辦案人員的專業(yè)知識要求高。司法機(jī)關(guān)應(yīng)多向行政機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)有關(guān)經(jīng)濟(jì)、醫(yī)學(xué)等專業(yè)性較強(qiáng)的知識，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也要加強(qiáng)刑事法律、司法解釋的學(xué)習(xí)。各部門應(yīng)多組織業(yè)務(wù)交流、探討會，加大培訓(xùn)力度，提升辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力，不斷增強(qiáng)預(yù)防和查處經(jīng)濟(jì)犯罪的能力。

3.完善行政相對人投訴監(jiān)督渠道。雖然《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》都明確規(guī)定了當(dāng)事人不服具體行政行為的救濟(jì)渠道，但從實(shí)際運(yùn)行來看，現(xiàn)行的“民告官”機(jī)制效果不佳。建議可以充分利用“兩法”銜接平臺，在網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺上開辟行政相對人“投訴監(jiān)督”專欄。一方面為行政相對人增加一個(gè)救濟(jì)渠道；另一方面為檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提供線索，進(jìn)一步推動平臺創(chuàng)新完善。

4.建立對消極參與平臺建設(shè)單位的懲戒機(jī)制。對于實(shí)踐中消極參與的單位，有必要引入懲戒機(jī)制，來確保平臺的使用效率。可以參照石獅市的做法，把各行政執(zhí)法單位的平臺使用情況納入年度績效考評的范疇，進(jìn)行量化評分，評分結(jié)果在全市機(jī)關(guān)單位進(jìn)行通報(bào)。

注釋：

[1]王敏遠(yuǎn)、郭華：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題實(shí)證研究》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。

[2]劉遠(yuǎn)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》，載《法學(xué)論壇》2009年第1期。

[3]王傳紅、維英：《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件機(jī)制研究》，載《中國刑事法雜志》2012年第3期。

[4]吳云：《法律監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的制度完善》，載《政治與法律》2011年第7期。