“營(yíng)改增”改革過(guò)渡期南昌市地稅收入面臨的問(wèn)題和對(duì)策建議

羅志航+段正華

2012年1月1日起，國(guó)家在上海開始啟動(dòng)“營(yíng)改增”試點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著“營(yíng)改增”全面擴(kuò)圍和稅制改革步伐不斷加快，預(yù)計(jì)2015年，中國(guó)或?qū)⑷嫱瓿伞盃I(yíng)改增”改革，這對(duì)地方財(cái)政收入和地方稅收體系產(chǎn)生重大影響。從2013年8月1日開始，南昌市進(jìn)入“營(yíng)改增”改革過(guò)渡期，地稅收入面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)。探討“營(yíng)改增”過(guò)渡期對(duì)地稅部門的影響并作出恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)成為了地稅部門迫切需要，亟待認(rèn)真分析，積極應(yīng)對(duì)。

一、南昌市“營(yíng)改增”改革進(jìn)展情況及預(yù)測(cè)分析

（一）從已實(shí)行“營(yíng)改增”的“1+7”行業(yè)（交通運(yùn)輸業(yè)+研發(fā)和技術(shù)服務(wù)業(yè)、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意服務(wù)業(yè)、物流輔助服務(wù)業(yè)、有形動(dòng)產(chǎn)租賃服務(wù)業(yè)、鑒證咨詢服務(wù)業(yè)、廣播影視服務(wù)業(yè)）、鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)業(yè)來(lái)看：2012年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅12.4億元，2013年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅10.8億元（如果包含“1+7”行業(yè)9～12月預(yù)計(jì)減收的5.5億，全年預(yù)計(jì)入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅16.3億元）。

1.“1+7”行業(yè)。2013年8月1日，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)范圍對(duì)“1+7”行業(yè)實(shí)行“營(yíng)改增”，南昌市共6 350戶納稅人實(shí)行了“營(yíng)改增”，實(shí)行“營(yíng)改增”納稅人2012年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅12.09億，2013年1～8月共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅10.5億，全年預(yù)計(jì)可入庫(kù)16億。

2.鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)業(yè)。2014年1月1日，國(guó)務(wù)院決定對(duì)鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)業(yè)實(shí)行“營(yíng)改增”，南昌市共78戶納稅人實(shí)行了“營(yíng)改增”，實(shí)行“營(yíng)改增”納稅人2012年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅0.31億元，2013年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅0.3億元。

（二）從2014年6月1日實(shí)行“營(yíng)改增”的電信服務(wù)業(yè)和即將實(shí)行“營(yíng)改增”的居民服務(wù)業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)來(lái)看：2012年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅20.6億元，2013年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅23.5億元。

1.電信服務(wù)業(yè)。電信服務(wù)業(yè)從2014年6月1日起實(shí)行“營(yíng)改增”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南昌市56戶電信服務(wù)業(yè)納稅人實(shí)行了“營(yíng)改增”，2012年入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅1.7億元，2013年入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅1.8億元。

2.居民服務(wù)業(yè)和金融保險(xiǎn)業(yè)。按照財(cái)稅體制改革推進(jìn)計(jì)劃，“營(yíng)改增”改革在今年會(huì)逐步擴(kuò)圍，加快進(jìn)程。2013年底，國(guó)家稅務(wù)總局布置了居民服務(wù)業(yè)的調(diào)查摸底，經(jīng)了解，居民服務(wù)業(yè)和金融保險(xiǎn)業(yè)在今年下半年也將納入“營(yíng)改增”范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)：南昌市居民服務(wù)業(yè)納稅人（包括餐飲住宿業(yè)、家政、美容美發(fā)、洗浴、照相）共6 500戶，2012年入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅2.4億元，2013年入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅2.8億元；金融保險(xiǎn)業(yè)2012年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅16.5億元，2013年入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅18.9億元。

（三）從在2015年之前或?qū)⑷鎸?shí)行“營(yíng)改增”的其他行業(yè)來(lái)看：根據(jù)中央財(cái)稅體制改革精神，預(yù)計(jì)2015年底前或?qū)⑷嫱瓿伞盃I(yíng)改增”改革，“營(yíng)改增”過(guò)渡期也將結(jié)束。屆時(shí)，占地稅收入主導(dǎo)地位營(yíng)業(yè)稅將不復(fù)存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，剔除上述今年底前實(shí)行“營(yíng)改增”的行業(yè)外，包括房地產(chǎn)業(yè)、建筑安裝業(yè)在內(nèi)的“營(yíng)改增”其他行業(yè)2012年入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅54.2億元，2013年入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅67.8億。

二、逐步推行的“營(yíng)改增”改革對(duì)我市地稅收入和稅收管理產(chǎn)生的重大影響

（一）對(duì)地方稅收收入產(chǎn)生重大影響。

1.地稅收入總量明顯減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南昌市已實(shí)行“營(yíng)改增”的行業(yè)以及今年即將實(shí)行“營(yíng)改增”的行業(yè)，2012年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅33億元，占營(yíng)業(yè)稅總數(shù)的37.8%，占地方稅收收入的17%；2013年共入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅34.3億元， 占營(yíng)業(yè)稅總數(shù)的33.6%，占地方稅收收入的14.4%（如果包含“1+7”行業(yè)2013年9～12月預(yù)計(jì)減收的5.5億，2013年上述“營(yíng)改增”行業(yè)入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅39.8億， 占營(yíng)業(yè)稅總數(shù)的38.9%，占地方稅收收入的16.7%）?！盃I(yíng)改增”的實(shí)施直接減少地稅收入總量的六分之一，從而減少地方財(cái)政收入（見(jiàn)表1）。

表1 南昌市2012～2013年“營(yíng)改增”行業(yè)稅收統(tǒng)計(jì)表

單位：億元

2.地方稅收失去主體稅種。2012年，南昌市入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅87.2億元，占地方稅收收入的44.8%；2013年，入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅102.1億，占地方稅收收入的42.9%（如果加上已實(shí)行“營(yíng)改增”“1+7”行業(yè)9～12月減收的5.5億，營(yíng)業(yè)稅占地稅收入的比重為45.2%）。由此可見(jiàn)，營(yíng)業(yè)稅是地稅收入的主體稅種，占據(jù)了地方稅收收入的近“半壁江山”，“營(yíng)改增”的實(shí)施必將使地方稅收失去主體稅種。

3.企業(yè)所得稅面臨流失的“窘境”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年?duì)I業(yè)稅納稅人入庫(kù)企業(yè)所得稅17.66億元，占地方稅收收入的9%；2013年?duì)I業(yè)稅納稅人入庫(kù)企業(yè)所得稅26.8億元，占地方稅收收入的11.25%。“營(yíng)改增”除影響營(yíng)業(yè)稅外，還將對(duì)所得稅管轄權(quán)產(chǎn)生重大影響，按照總局規(guī)定，新辦企業(yè)的所得稅管轄權(quán)是隨著主體稅種走：繳納增值稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由國(guó)稅部門管理；繳納營(yíng)業(yè)稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由地稅部門管理。全面實(shí)行“營(yíng)改增”后，新辦企業(yè)的所得稅必然全部劃歸國(guó)稅征管，地方稅收再次面臨流失的“窘境”。

4.個(gè)人所得稅、城建稅等附征稅費(fèi)收入減少不容忽視。隨營(yíng)業(yè)稅附征的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加收入將相應(yīng)降低。2013年已實(shí)行“營(yíng)改增”的行業(yè)、今年6月1日實(shí)行“營(yíng)改增”的電信服務(wù)業(yè)以及即將實(shí)行“營(yíng)改增”的居民服務(wù)業(yè)和金融保險(xiǎn)業(yè)，按照2013年入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅收入34.3億測(cè)算，城建稅、教育費(fèi)附加將相應(yīng)減少2～3億元。同時(shí)，實(shí)行核定征收的納稅戶、“以票控稅”的個(gè)體工商戶、建筑安裝企業(yè)附征的個(gè)人所得稅也基本上會(huì)流失，預(yù)計(jì)減少6.51億元。由于缺乏“營(yíng)改增”戶的管理手段，地稅部門代征的政府性基金（費(fèi)）（價(jià)格調(diào)節(jié)基金、防洪保安資金、工會(huì)經(jīng)費(fèi)和殘疾人保障基金等）的收入也將下降。

（二）對(duì)地方稅收管理產(chǎn)生重大影響。

1.在稅收征管中陷入被動(dòng)。南昌市“營(yíng)改增”“1+7”行業(yè)納稅戶為6 350戶，鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)業(yè)78戶，電信業(yè)56戶，據(jù)摸底居民服務(wù)業(yè)納稅人（包括餐飲住宿業(yè)、家政、美容美發(fā)、洗浴、照相）達(dá)6 500余戶，總共近1.3萬(wàn)戶，占全市地稅部門征管總戶數(shù)的16%。實(shí)行“營(yíng)改增”后，地稅部門雖然仍對(duì)其他地方各稅進(jìn)行管理，但對(duì)新增戶無(wú)法有效控制。此外，對(duì)“營(yíng)改增”戶的管理手段缺失，以及納稅人采取變更登記或重新登記的辦法，改變企業(yè)所得稅的管理部門，將原來(lái)屬地稅部門征收企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)移到國(guó)稅部門征收，地稅部門管轄的戶數(shù)將面臨不可逆轉(zhuǎn)的“萎縮”?！盃I(yíng)改增”后，隨主體稅種決定企業(yè)所得稅的管轄權(quán)政策，國(guó)稅部門將憑借主體稅種管轄權(quán)和增值稅發(fā)票的管理優(yōu)勢(shì)，使地稅部門失去對(duì)納稅人的控制手段，在稅收征管中必然陷入被動(dòng)。

2.主體稅源的帶動(dòng)作用缺失。1994年分稅制改革后，地稅部門的管理重點(diǎn)、征管措施以及開展納稅評(píng)估、信息管稅等征管手段基本上都是圍繞營(yíng)業(yè)稅這個(gè)主體稅種來(lái)設(shè)計(jì)并組織開展，特別是依托營(yíng)業(yè)稅設(shè)計(jì)的地稅發(fā)票這一重要有效的管理手段，必將隨著“營(yíng)改增”而喪失，其他地方各稅征管將失去有效的管理手段。如：實(shí)行“以票控稅”的個(gè)體工商戶，原來(lái)進(jìn)行附征的個(gè)人所得稅、城建稅、教育費(fèi)附加等將大量流失。同時(shí)，地稅部門代市政府征收的基金（費(fèi)），在征收上實(shí)行稅、費(fèi)、基金同征同管方式，“營(yíng)改增”后代征各項(xiàng)基金（費(fèi)）的力度和效率將大幅下降。

（三）對(duì)地方稅收收入質(zhì)量產(chǎn)生重大影響。

“營(yíng)改增”是國(guó)家落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅的重要措施，目的是減稅。目前采取的營(yíng)業(yè)稅改為增值稅后仍歸地方的過(guò)渡辦法，表面上看，不會(huì)對(duì)地方財(cái)政收入構(gòu)成影響。但理性的納稅人會(huì)出于利益最大化的考慮而改變企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，從而形成更多的抵扣項(xiàng)目，達(dá)到少繳稅的目的，從而減少地方財(cái)政收入。同時(shí)由于“營(yíng)改增”行業(yè)納入增值稅抵扣范圍，擴(kuò)大了下游企業(yè)的抵扣范圍，使下游企業(yè)少納稅，相應(yīng)減少地方財(cái)政收入。由此形成的實(shí)際稅源與收入計(jì)劃任務(wù)之間的矛盾必將日益突出，進(jìn)而可能出現(xiàn)“虛收空轉(zhuǎn)”、“引稅買稅”、“寅吃卯糧”、收“過(guò)頭稅”等現(xiàn)象，影響財(cái)政收入質(zhì)量。

（四）對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生重大影響。

在“營(yíng)改增”過(guò)程中，對(duì)稅負(fù)增加的企業(yè)，大部分地方政府采取由地方財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金、給予財(cái)政補(bǔ)貼的做法，這有利于緩解和消化改革增加的稅負(fù)，順利推進(jìn)改革試點(diǎn)。但財(cái)政補(bǔ)貼加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，會(huì)進(jìn)一步增加財(cái)政支出，從而形成減稅和增支兩方面壓力，將對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生重大影響。

三、應(yīng)對(duì)“營(yíng)改增”對(duì)地稅收入影響的對(duì)策建議

為了適應(yīng)“營(yíng)改增”改革過(guò)渡期形勢(shì)發(fā)展需要，加快推進(jìn)征管改革的步伐，構(gòu)建新形勢(shì)下的稅源管理體系，穩(wěn)定地方財(cái)力，我們要及時(shí)調(diào)整工作思路，強(qiáng)化稅收征管，挖潛增收，避免因地稅收入大起大落從而影響南昌市財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，特提出如下對(duì)策建議：

（一）政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極應(yīng)對(duì)。

1.建立政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制?！盃I(yíng)改增”不是簡(jiǎn)單的稅種轉(zhuǎn)換，而是推進(jìn)財(cái)稅體制改革的“重頭戲”，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展意義重大、影響深遠(yuǎn)。建議統(tǒng)籌安排，建立政府主導(dǎo)、財(cái)稅部門協(xié)作、相關(guān)部門支持配合的工作機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政、國(guó)稅、地稅各部門之間的工作銜接與協(xié)調(diào)配合，積極應(yīng)對(duì)“營(yíng)改增”過(guò)渡期及后“營(yíng)改增”時(shí)代出現(xiàn)的問(wèn)題，準(zhǔn)確掌握財(cái)政收入結(jié)構(gòu)變化和企業(yè)稅負(fù)的變化情況，及時(shí)做好分析測(cè)算，提出有針對(duì)性的意見(jiàn)建議。

2.考慮稅源實(shí)際科學(xué)下達(dá)稅收計(jì)劃?！盃I(yíng)改增”是落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅的一項(xiàng)重要措施。隨著改革不斷推進(jìn)，財(cái)政收入將趨緩，增速也將回落。建議市政府在“營(yíng)改增”過(guò)渡期下達(dá)地稅收入計(jì)劃時(shí)，充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，考慮“營(yíng)改增”擴(kuò)圍、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策性減收因素對(duì)地稅收入造成的巨大沖擊；考慮當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀，能適當(dāng)調(diào)低全年地稅收入計(jì)劃，使收入計(jì)劃更加貼近地方稅源實(shí)際，防止因?qū)嶋H稅源與收入任務(wù)產(chǎn)生矛盾而出現(xiàn)虛收空轉(zhuǎn)、引稅、買稅、寅吃卯糧、收“過(guò)頭稅”等現(xiàn)象。

（二）強(qiáng)化稅源分析調(diào)度，全力挖潛增收。

1.強(qiáng)化稅源分析調(diào)度。繼續(xù)加強(qiáng)“營(yíng)改增”試點(diǎn)以來(lái)的調(diào)研分析，搞好“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍納稅情況數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，強(qiáng)化政策效應(yīng)跟蹤分析，跟蹤了解“營(yíng)改增”政策前后稅負(fù)變化情況，分析“營(yíng)改增”帶來(lái)的稅收收入變化趨勢(shì)，全面掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向，精準(zhǔn)地找到管理漏洞，確保有針對(duì)性地、科學(xué)高效地開展組織收入工作。

2.全力加強(qiáng)挖潛增收。在科學(xué)分析地方稅源基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)新增稅源、潛在稅源和零散稅源的規(guī)范管理，大力開展清繳欠稅工作，充分發(fā)揮稽查作用。加強(qiáng)“營(yíng)改增”行業(yè)地方稅種的管理，采取積極措施防止“營(yíng)改增”行業(yè)營(yíng)業(yè)稅以外的其他地方稅收流失，做到應(yīng)收盡收。及時(shí)調(diào)整工作思路，轉(zhuǎn)移征管工作重點(diǎn)，將工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到高收入群體的個(gè)人所得稅征管以及房產(chǎn)稅、土地使用稅等固定稅源上。深入研究稅收政策，在政策增收上下功夫，把“營(yíng)改增”對(duì)地方稅收的影響降至最小。

（三）推進(jìn)稅收征管改革，提高稅收征管質(zhì)量。

1.大力加強(qiáng)稅源管理。推進(jìn)稅源專業(yè)化團(tuán)隊(duì)管理，完善各行業(yè)、各稅種管理辦法，立足現(xiàn)實(shí)做好稅源精細(xì)化、專業(yè)化管理，以科學(xué)的管理提升征管質(zhì)量。認(rèn)真開展所得稅匯算清繳工作，實(shí)現(xiàn)匯繳數(shù)據(jù)零差錯(cuò)。加強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè)稅收管理，認(rèn)真執(zhí)行《關(guān)于房地產(chǎn)業(yè)稅收管理辦法（試行）》，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目預(yù)征土地增值稅的分類管理及土地增值稅清算日常管理。

2.扎實(shí)推進(jìn)征管改革。認(rèn)真總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在全市范圍內(nèi)逐步擴(kuò)大征管改革試點(diǎn)范圍，深入推進(jìn)分類分級(jí)專業(yè)化管理，積極調(diào)整稅收管理員的崗位職責(zé)。盡快完成稅收風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控統(tǒng)一分析平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)對(duì)。推進(jìn)大企業(yè)稅收管理進(jìn)程，落實(shí)多層次溝通聯(lián)系等機(jī)制，提出有針對(duì)性地實(shí)施個(gè)性化服務(wù)與管理舉措，強(qiáng)化重點(diǎn)稅源監(jiān)管。

3.加快推進(jìn)以地控稅、以稅節(jié)地試點(diǎn)工作。按照總局、省局以地控稅工作要求，根據(jù)《以地控稅、以稅節(jié)地試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，督促指導(dǎo)試點(diǎn)單位推進(jìn)以地控稅、以稅節(jié)地工作。加強(qiáng)土地、房管部門的協(xié)作和信息交換，建立實(shí)時(shí)傳遞、高度共享的房地產(chǎn)稅收管理信息平臺(tái)。在試點(diǎn)成功后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)在全市進(jìn)行推廣。

4.不斷強(qiáng)化信息管稅。加強(qiáng)第三方信息的采集和交換，推動(dòng)全市涉稅信息平臺(tái)的優(yōu)化升級(jí)。大力推廣網(wǎng)上報(bào)稅，進(jìn)一步完善網(wǎng)上報(bào)稅功能，繼續(xù)推廣財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅。強(qiáng)化信息應(yīng)用，及時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)信息推送各管理局跟蹤征管，進(jìn)一步堵塞征管漏洞，降低稅收流失風(fēng)險(xiǎn)。

5.加強(qiáng)社會(huì)綜合治稅。根據(jù)《江西省稅收保障辦法》和市政府《批轉(zhuǎn)市地稅局關(guān)于南昌市強(qiáng)化地方稅收保障實(shí)施意見(jiàn)的通知》精神，充分發(fā)揮各相關(guān)單位、相關(guān)部門的協(xié)稅護(hù)稅作用，形成綜合治稅合力。進(jìn)一步推進(jìn)全市涉稅信息平臺(tái)建設(shè)，規(guī)范涉稅信息交換的格式和標(biāo)準(zhǔn)，形成社會(huì)綜合治稅信息網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步加大財(cái)稅、房管、國(guó)土等政府職能部門合作力度，建立房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅比對(duì)模塊，提高房地產(chǎn)相關(guān)稅收的征管質(zhì)效。

（四）加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)，保持地方財(cái)力總體穩(wěn)定。

要保持地方財(cái)力總體穩(wěn)定，必須未雨綢繆，積極培育地方稅源，可考慮發(fā)展征收消費(fèi)稅商品的批發(fā)和零售業(yè)，提高居民收入，優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，積極引導(dǎo)消費(fèi)。建議我市一是積極爭(zhēng)取成為環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的先行試點(diǎn)地區(qū)，以不斷壯大地方稅源；二是高度重視不動(dòng)產(chǎn)登記工作，為房產(chǎn)稅開征做好準(zhǔn)備；三是由地稅部門代征社保費(fèi)，進(jìn)一步擴(kuò)大地稅收入規(guī)模。

（作者單位：南昌市地稅局）