基層央行領導干部離任經(jīng)濟責任審計探析

黃麗華+彭凌云+游日初

一、基層央行開展經(jīng)濟責任審計的背景

經(jīng)濟責任又稱“受托責任”，是指由于財產(chǎn)所有權與管理權的分離，財產(chǎn)所有者（委托人）將財產(chǎn)的經(jīng)營管理權委托給受托人，而形成的受托責任人應負有妥善管理委托人交付的資財，并把履行結果向委托人進行報告的責任。它始于上世紀80年代，當時一些地方的國家審計機關進行廠長離任經(jīng)濟責任審計嘗試；1999年5月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)的“兩個規(guī)定”，全國各地審計機關全面開展領導干部經(jīng)濟責任審計，經(jīng)濟責任審計機構普遍建立，經(jīng)濟責任審計工作獲得空前發(fā)展。經(jīng)濟責任審計一經(jīng)產(chǎn)生就顯示了其他審計無法替代的作用，無論是在保護國家財產(chǎn)的安全、完整、保值、增值方面，還是在健全領導干部的監(jiān)督管理，促進廉政建設方面，都取得了顯著的成效，發(fā)揮了重要的作用。

（一）適應外部環(huán)境的需要。在政策層面，黨的十七大和十七屆四中全會明確提出要完善黨政領導干部的經(jīng)濟責任審計，完善干部制約和監(jiān)督機制。在制度層面，自1999年開始至2010年，國家有關部門先后制定了有關經(jīng)濟責任審計的意見、規(guī)定，特別是2006年，經(jīng)濟責任審計被寫入《中華人民共和國審計法》，全面系統(tǒng)地將經(jīng)濟責任審計模式以制度形式確立下來。因此，人民銀行開展離任經(jīng)濟責任審計是順應社會發(fā)展的需要。

（二）審計本源回歸。基層央行在地方作為經(jīng)濟管理部門，代理履行與經(jīng)濟管理相關的職責，這種代理關系表現(xiàn)為受托經(jīng)濟責任關系。評價這一關系，客觀上需要相對獨立的第三方來檢查受托經(jīng)濟責任的履行情況，從而保護各個利益關系的權益，由此產(chǎn)生了經(jīng)濟責任審計。經(jīng)濟責任審計在本質上是一種確保受托經(jīng)濟責任全面有效履行的特殊控制，是經(jīng)濟資源的所有者委托審計人員對經(jīng)濟資源的使用者進行的一種控制。可以說審計過程中突出經(jīng)濟責任，是審計的天然屬性決定的。因此，在基層央層離任審計突出經(jīng)濟責任，實質上是審計本源的一種回歸。

（三）確認劃分基層央行領導干部經(jīng)濟責任的現(xiàn)實要求。開展基層央行領導干部離任審計，是組織監(jiān)督管理評價干部的一種有效方式，重點解決“劃句號”的問題。一方面對基層央行領導干部任職期間的履職情況尤其是履行經(jīng)濟責任情況進行確認；另一方面，對前后任之間的有關活動尤其是經(jīng)濟活動的責任進行合理劃分。因此，開展基層央行領導干部離任經(jīng)濟責任審計是確認劃分基層領導干部經(jīng)濟責任的現(xiàn)實要求。

二、基層央行領導干部離任經(jīng)濟責任審計的內容

基層央行領導干部離任經(jīng)濟責任審計內容以資產(chǎn)負責表和損益表為綱，以各項經(jīng)濟活動為線，結合領導干部的履行職責行為，評估人民銀行業(yè)務運行和管理活動對當?shù)亟?jīng)濟金融的影響。審計的內容主要包括經(jīng)濟決策、經(jīng)濟政策執(zhí)行、經(jīng)濟活動內部控制及領導干部廉政自律等。

（一）經(jīng)濟決策責任情況。

通過對重要制度的制定和實施結果、資金的分配使用、項目建設和相關重大經(jīng)濟決策，檢查是否符合相關的決策程序、是否符合國家和上級行的相關政策要求，是否科學、民主、合理，有無盲目決策，是否有利于提高經(jīng)濟和社會效益等，有無因個人獨斷造成損失浪費，不利于本地區(qū)、本單位經(jīng)濟發(fā)展的情況。

（二）經(jīng)濟責任執(zhí)行情況。

1.預算管理和財務收支情況。

（1）預算編制及執(zhí)行情況。包括對預算的編制，預算指標的管理、分配、使用與核算等；（2）財務收支情況。主要包括各類收入、支出的合法性、真實性，會計核算的準確性；（3）資金、資產(chǎn)等資源配置和使用的效益性。

2.資產(chǎn)負債管理情況。

（1）現(xiàn)金、存放金融機構款項、固定資產(chǎn)等財務資產(chǎn)；（2）再貸款、再貼現(xiàn)等信貸資產(chǎn)；（3）存款準備金、財政性存款等負債；（4）經(jīng)理國庫款項；（5）待清理資產(chǎn)和待清理負債等過度性資產(chǎn)和負債；（6）支付往來及清算等有關資產(chǎn)和負債；（7）表外資產(chǎn)，重點審計發(fā)行基金管理情況等。

3.基本建設和采購管理情況。

（1）基本建設（修繕）項目管理情況，主要包括立項審批、內部控制、招投標、合同管理、財務管理和工程管理等；（2）采購管理情況，主要包括采購管理的規(guī)范性和采購程序的合規(guī)性，以及采購活動的績效情況等；（3）固定資產(chǎn)的保值增值情況，資產(chǎn)的日常管理是否到位，資產(chǎn)的處置是否履行了相應的報批程序。

4.法律風險管理情況。

（1）履職風險。在履行基層央行職能中，因履職法定依據(jù)不足、履職程序不合規(guī)等而產(chǎn)生的法律風險；（2）用工風險。基層央行在勞務用工工作中，未能按《勞動合同法》的要求規(guī)范用工而產(chǎn)生的法律風險；（3）其他風險。因其他原因而產(chǎn)生的各種法律風險。

（三）經(jīng)濟責任領域內部控制情況

1.內控制度建設。是否建立和完善了內部控制制度，內部控制制度是否科學可行。

2.內控組織建設。是否設立了內部控制組織機構，明確了其工作職責，組織機構是否開展了相關的監(jiān)督檢查活動。

3.責任追究。是否對經(jīng)濟活動中出現(xiàn)違規(guī)違紀的人員進行責任追究。

（四）領導干部執(zhí)行廉政紀律情況。重點檢查領導干部有無利用職權在“三重一大”等重大經(jīng)濟活動中謀取私利、索賄受賄；有無利用公款購置和裝修個人住宅、公款高消費和出國旅游等；有無濫發(fā)津補貼、侵占國家資產(chǎn)、超標準配備公務用車、通訊和辦公設備；有無在外兼職取酬等問題。

三、經(jīng)濟責任審計的方法

（一）延伸法。針對受托審計事項的審計期限，審計人員必須對期內的經(jīng)濟責任實施全面審計重點。但經(jīng)濟工作和業(yè)務發(fā)展具有連續(xù)性的特點，有必要適當?shù)赜羞x擇向以往若干年份進行期外延伸審計。期外延伸審計有助于審計人員掌握被審對象所在單位的原有經(jīng)濟發(fā)展基礎，經(jīng)濟發(fā)展的歷史條件，從而把期內審計的責任評價放在動態(tài)的發(fā)展過程中來考察。通過縱向比較可以全面客觀反映期內經(jīng)濟責任的全貌，從中看出以往的領導者為現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展打下的基礎情況，是否有大量遺留問題，導致繼任者還歷史欠賬而抵消了工作績效，從而使審計人員能夠準確地對被審對象進行評價。

（二）重點法。審計人員適時地對重要項目完成情況、重大經(jīng)濟政策的決策等一些重大典型事項進行重點解剖更有助于經(jīng)濟責任審計向縱深推進，可以使審計人員更深入地了解被審對象的工作思路與風格，可以及時總結實踐中的新鮮經(jīng)驗，可以及時發(fā)現(xiàn)帶傾向性的問題以警示被審對象和上級管理機關，從而使審計工作更好地服務于干部工作，服務并推動經(jīng)濟建設，提高審計權威。

（三）調查法。經(jīng)濟責任審計除了對所需掌握的賬表數(shù)據(jù)等原始憑證進行全面核查，從中掌握經(jīng)濟業(yè)務活動的真實情況外，還應根據(jù)基層央行領導干部的工作特點，盡可能地做一些其他方面的社會調查。通過座談會、個別走訪和抽樣調查，了解被審計對象的工作情況。

（四）比較法。為了準確地進行經(jīng)濟責任評價，可以通過對審計對象進行動態(tài)的縱向、橫向比較，找出被審領導干部所處的準確位置，比較出他們在干部隊伍中的高低優(yōu)劣，為紀檢、組織部門考察干部、為上級黨組織選人用人提供準確的依據(jù)。

四、經(jīng)濟責任審計評價

（一）審計評價范圍要科學。審計評價應當緊緊圍繞被審計對象的相關經(jīng)濟責任進行，與其不相關的行為和事項不予以評價。評價范圍要緊扣領導干部履行其經(jīng)濟責任特定的審計期間以及具體的經(jīng)濟責任審計要求確定。具體范圍要按照2010年中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》、人民銀行有關規(guī)定和政策，以及責任制考核目標和行業(yè)標準進行審計評價。

（二）審計評價依據(jù)要可靠。進行經(jīng)濟責任審計最大的特點是除了發(fā)現(xiàn)問題，還要對領導干部的任期內經(jīng)濟責任情況進行核實、評價。這就要求評價依據(jù)必須有效合法，對不充分、不相關事項，一般不應作出評價，不能做出沒有事實依據(jù)的判斷，更不能摻雜審計人員的主觀因素，虛捏、夸大或縮小事實。

（三）經(jīng)濟責任界定劃分要準確。一是審計中遇到的現(xiàn)任與前任交叉的經(jīng)濟責任問題時，要準確區(qū)分時間和責任，不能混洧。有些問題的產(chǎn)生與發(fā)展具有歷史性和連續(xù)性，應當從歷史的角度核實情況，客觀表述，不應隨意定責和評價。二是《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》將經(jīng)濟責任分為直接責任、主管責任、領導責任，審計人員要將領導干部的經(jīng)濟行為準確與上述三種責任關聯(lián)，不能強加于人。

（四）審計評價要全面?；鶎友胄蓄I導干部工作的好與壞、成績大與小，與領導干部的綜合素質、努力程度有一定關系，但客觀原因也應正確認識，不能片面評價，防止只看表象不看本質的現(xiàn)象。應將領導干部履行經(jīng)濟責任的行為放入相關社會政治經(jīng)濟環(huán)境中加以分析，作出實事求是的客觀評價。

（五）審計評價用詞要恰當。審計評價用詞要準確，措辭嚴密，不含糊其詞、模棱兩可，避免使用容易產(chǎn)生歧義的詞語。在經(jīng)濟責任審計評價中要盡量避免使用“真實”、“基本真實”、“基本不真實”等總體評價語言。同時審計評價要避免相互矛盾，正反兩評價用語不能相互沖突。

五、幾點建議

（一）全面推進經(jīng)濟責任審計工作。近幾年來，基層央行在經(jīng)濟責任審計方面做了大量工作，對于加強干部監(jiān)督管理，完善領導干部監(jiān)督機制，規(guī)范領導干部任期經(jīng)濟責任等方面發(fā)揮了重要作用。我們要統(tǒng)籌整體與局部的關系，加強審計項目管理，做好與組織人事部門的溝通協(xié)調，優(yōu)先把經(jīng)濟責任審計項目列入審計計劃，突出審計重點，提高審計效率，把經(jīng)濟責任審計工作引向深入。

（二）建立經(jīng)濟責任評價標準指標。結合基層央行領導干部經(jīng)濟責任實際，建立經(jīng)濟責任評價標準指標。指標設計要定性和定量相結合，在科學分類的基礎上，要根據(jù)評價辦法進行量化打分，評價等級，使經(jīng)濟責任審計評價更加客觀、準確。

（三）提高經(jīng)濟責任審計工作水平。進一步創(chuàng)新審計方式和理念，將傳統(tǒng)的財務收支審計與現(xiàn)代計算機審計相結合，通過計算機輔助手段對經(jīng)濟業(yè)務活動資料的真實性、有效性進行全面審計，保證審計質量。統(tǒng)籌審計力量與審計任務間的關系，合理確定經(jīng)濟責任審計項目的比例。加強審計人才隊伍建設，通過審計培訓、專家講學、自學等方式，提高審計人員審計技能。

（四）科學有效運用經(jīng)濟責任結果。經(jīng)濟責任審計結果的運用是經(jīng)濟責任審計工作的出發(fā)點和落腳點，將審計結果通過相關部門轉化利用到加強干部的監(jiān)督管理、選拔任用上，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計對領導干部工作的考核、指導和督促作用。

（作者單位：人民銀行九江市中心支行）