全面深化改革與國家審計作用的發(fā)揮

劉西友

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“全會決定”），形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次總部署、總動員，必將對中國特色社會主義審計事業(yè)發(fā)展重大而深遠(yuǎn)的影響。審計工作應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)時代變化，更好發(fā)揮中國特色社會主義審計制度的優(yōu)越性，持續(xù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、國家審計推動深化改革的簡要回顧

改革開放以來，國家審計在“摸著石頭過河”和頂層設(shè)計環(huán)節(jié)，均發(fā)揮了重要作用。改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。國家審計因其地位獨特，涉及面廣，在發(fā)現(xiàn)問題具有得天獨厚的優(yōu)勢。審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)對公共資金、國有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計監(jiān)督，對重大經(jīng)濟(jì)社會政策措施執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計，全面審視和把握審計事項和審計發(fā)現(xiàn)的問題，客觀地評價有關(guān)部門單位工作取得的成效和改革的深化，客觀地揭示違規(guī)問題、管理不到位問題、政策未落實問題、制度規(guī)定不完善問題。可以說，國家審計對問題的揭示，成為倒逼機(jī)制形成的數(shù)據(jù)和事實基礎(chǔ)。

同時，審計不僅是為了查出越來越多的問題，而是通過揭示問題、促進(jìn)整改，減少問題的重復(fù)出現(xiàn)。國家審計不僅僅要揭示問題，更重要的是增強(qiáng)審計建議的針對性和宏觀性，提出政策建議，促進(jìn)深化改革和健全機(jī)制。例如，近年來，財政審計以維護(hù)國家財政安全、促進(jìn)深化財政體制改革、推動完善公共財政和政府預(yù)算體系、增強(qiáng)財政政策有效性、促進(jìn)依法民主科學(xué)理財和提高預(yù)算執(zhí)行效果為目標(biāo)，自覺將財政審計工作融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，注重揭示和分析違規(guī)問題背后涉及到的體制性障礙、制度缺陷和管理漏洞，不斷增強(qiáng)財政審計的宏觀性、整體性、建設(shè)性和時效性，較好地發(fā)揮了國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能?？梢钥闯觯母镩_放以來，國家審計充分發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，為完善國家治理做出了積極貢獻(xiàn)。

總之，全面深化改革的新思想、新論斷、新舉措，與國家審計有著天然的密切聯(lián)系?；蛘哒f，國家審計多年來的審計實踐，為全面深化改革新藍(lán)圖、新愿景、新目標(biāo)的形成，提供了堅實的審計實踐基礎(chǔ)。全會決定布局的深化改革的戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制，也體現(xiàn)在歷年來的審計工作重點中。例如，審計機(jī)關(guān)常年立足于推動完善國家治理，這在一定范圍和程度體現(xiàn)了全面深化改革的總目標(biāo)；歷年審計工作報告中，持續(xù)關(guān)注預(yù)算管理制度的改進(jìn)；2011年《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》中給出的審計建議，體現(xiàn)了“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”的要求，等等。

二、全會決定對國家審計的深刻影響

全會決定形成的改革理論和政策的一系列重大突破，是新的歷史起點上全面深化改革的科學(xué)指南和行動綱領(lǐng)。正確認(rèn)識國家治理大環(huán)境的深刻變化對國家審計的重大影響，對做好未來5年乃至10年的審計工作意義重大。

第一，對審計目標(biāo)的影響。目標(biāo)明確，任務(wù)清晰，才能定位好前進(jìn)的方向。全會決定把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。其中，國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。全會決定從國家治理的角度提出的長遠(yuǎn)目標(biāo)，需要在審計目標(biāo)中全面體現(xiàn)。審計目標(biāo)作為審計理論體系的重要組成部分，是國家審計的價值取向，是決定審計工作思路的重要因素，在審計活動中發(fā)揮著引領(lǐng)方向、指導(dǎo)過程的作用。因此，國家審計的根本目標(biāo)、現(xiàn)實目標(biāo)和直接目標(biāo)，均應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)。

第二，對審計規(guī)范的影響。國家審計規(guī)范是指審計機(jī)關(guān)在審計工作中應(yīng)當(dāng)遵循的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，包括憲法、法律法規(guī)、審計準(zhǔn)則和職業(yè)道德規(guī)范等。近年來，審計工作所依據(jù)的各種標(biāo)準(zhǔn)相對穩(wěn)定，依據(jù)相對明確。在全面深化改革的新形勢下，無論審計主體還是審計對象，對審計規(guī)范的要求將更為靈活。在沖破思想觀念障礙、突破利益固化藩籬的新階段，一些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范將處于不斷完善和深刻調(diào)整的狀態(tài)。因而，如何把認(rèn)真貫徹落實三中全會精神和執(zhí)行審計規(guī)范有機(jī)結(jié)合，成為擺在面前的現(xiàn)實問題。

第三，對審計內(nèi)容的影響。無論是進(jìn)一步處理好政府和市場的關(guān)系，還是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，全會決定中具體部署的主要任務(wù)和重大舉措，對未來的審計內(nèi)容和業(yè)務(wù)類型產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。財稅體制改革是這次全面深化改革重點之一，改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等具體要求，是今后財政審計的審計重點；全會決定提出改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革等，這就要求系統(tǒng)研究企業(yè)審計發(fā)揮作用的范圍和形式；鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品，推進(jìn)金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，對金融審計如何推進(jìn)影子銀行監(jiān)管提出了新任務(wù)；強(qiáng)化改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計監(jiān)督，要求國家審計作為反腐敗的利劍、權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”，繼續(xù)深入開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。

第四，對審計業(yè)務(wù)類型的影響。探索推進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算等重大信息公開，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，這些具體改革措施要求國家審計提供及時的、含金量高的鑒證服務(wù)；放開會計審計等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，對審計機(jī)關(guān)如何指導(dǎo)社會審計工作提出了新要求；健全嚴(yán)格的財務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計制度，著力控制“三公”經(jīng)費支出和樓堂館所建設(shè)，要求國家審計發(fā)揮對財政的監(jiān)督作用，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，督促進(jìn)行整改，推動財政用好增量、盤活存量、防范風(fēng)險，從而實現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行；對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，要求國家審計順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的價值取向，推動實現(xiàn)環(huán)境公平，規(guī)范環(huán)保權(quán)力規(guī)范健康運(yùn)行，繼續(xù)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮保障作用。

第五，對審計理論研究的影響。全會決定深刻剖析了我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重大理論和實踐問題，為審計理論研究提出了新課題新任務(wù)。例如，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是這次全會決定提出的一個重大理論觀點，對此有必要開展基礎(chǔ)理論研究，辨析市場在資源配置中起決定性作用和基礎(chǔ)性作用的區(qū)別，探討審計如何在進(jìn)一步處理好政府和市場關(guān)系過程中發(fā)揮作用；建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，要求繼續(xù)提煉政府性債務(wù)審計和社會保障資金審計的經(jīng)驗，深入研究大型審計項目的組織方式及其保障機(jī)制，系統(tǒng)探索如何發(fā)揮大型審計項目的規(guī)模效應(yīng)；全會決定提出在推進(jìn)中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)試點基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)，這要求相關(guān)部門探索研究國家審計在上述領(lǐng)域發(fā)揮作用的具體形式；隨著人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的強(qiáng)化，如何理順報告關(guān)系等，都需要進(jìn)行系統(tǒng)研究。

三、以審計監(jiān)督推動全面深化改革

第一，樹立大局觀。全面深化改革不是某個領(lǐng)域某個方面的單項改革，國家審計作為專司監(jiān)督的子系統(tǒng)，也不是某個領(lǐng)域某個方面的單項監(jiān)督，而是致力于從國家治理體系全局的角度推動和完善國家治理。在國家治理體系中，國家審計能夠跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘。因此，應(yīng)當(dāng)借助自身優(yōu)勢，看清各種利益固化的癥結(jié)所在，找準(zhǔn)突破的方向和著力點，拿出創(chuàng)造性的審計整改舉措，以積極主動精神推動全面深化改革。

第二，推進(jìn)國家審計自身的改革深化。國家審計在自身領(lǐng)域深化改革，是認(rèn)真落實十八屆三中全會精神的直接體現(xiàn)。全會決定提出，深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度；改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資和津貼補(bǔ)貼制度；研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策；推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革；加快事業(yè)單位分類改革，等等。上述均與審計機(jī)關(guān)密切相關(guān)。在上述領(lǐng)域有所進(jìn)展和突破，既為國家審計“發(fā)揮免疫系統(tǒng)”功能提供了保障和支持，有利于激發(fā)審計人員的創(chuàng)造精神和創(chuàng)造活力，也為其他部門改革作出表率，有利于統(tǒng)籌推進(jìn)其他領(lǐng)域改革。

第三，加強(qiáng)智庫建設(shè)。全會決定提出加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。對國家審計來說，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好審計智庫服務(wù)審計決策的功能。一是利用署內(nèi)重大課題和研究任務(wù)、人文社科基金、自然科學(xué)基金、訪問學(xué)者、博士后等途徑和形式，加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)在審計領(lǐng)域特定方向有影響力的專家；二是密切與國內(nèi)外其他智庫的交流合作，通過論壇、合作課題等形式，交流研究觀點和心得，強(qiáng)化信息共享，促進(jìn)審計領(lǐng)域智庫的聲譽(yù)提高；三是制定科學(xué)合理的智庫建設(shè)規(guī)劃，設(shè)定中長期目標(biāo)和任務(wù)。比如，經(jīng)過幾年努力，力爭在國家層面政策制定中局部發(fā)揮作用，從政策角度體現(xiàn)國家審計對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的貢獻(xiàn)。

第四，完善對外交流合作機(jī)制。隨著綜合國力提升，審計機(jī)關(guān)在世界審計組織大會體系中的話語權(quán)和影響力不斷增加，各國最高審計機(jī)關(guān)在重大問題上更加關(guān)注我國審計機(jī)關(guān)的立場，更加注重對我國的借重與合作。多年來，國家審計在世界審計組織大會和聯(lián)合國審計兩個平臺中，已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。同時，市場經(jīng)濟(jì)在西方已有幾百年的歷史，審計監(jiān)督也有一百多年的歷史，如何在更加市場化的環(huán)境中發(fā)揮審計的作用，西方國家最高審計機(jī)關(guān)積累了一定的經(jīng)驗。全會決定作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位以后，國家審計應(yīng)當(dāng)結(jié)合推進(jìn)全面深化改革過程發(fā)現(xiàn)的新情況新問題，通過比較西方國家最高審計機(jī)關(guān)的做法，得出適應(yīng)我國審計監(jiān)督工作的規(guī)律性認(rèn)識。

（作者單位：審計署科學(xué)研究所）