強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能嚴(yán)格控制財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

楊玲

關(guān)于政府性債務(wù)問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視，二屆政府先后于2011年、2013年在全國(guó)范圍內(nèi)開展了政府性債務(wù)審計(jì)。2013年12月，又從政績(jī)考核方面進(jìn)行了重大改進(jìn)，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中央組織部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，規(guī)定今后對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名；加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)狀況的考核，把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績(jī)工程”；實(shí)行責(zé)任追究，制定違背科學(xué)發(fā)展行為責(zé)任追究辦法，強(qiáng)化離任責(zé)任審計(jì)，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任。

一、政府性債務(wù)現(xiàn)狀

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算不列赤字，現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債。而現(xiàn)實(shí)情況是地方政府規(guī)避法規(guī)約束，多頭舉借債務(wù)，尤其是地方政府融資平臺(tái)舉債融資規(guī)模膨脹迅速，資金運(yùn)用效率不高，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)等客觀需要大量資金投入是政府舉債的直接原因；地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致地方政府資金緊張是政府舉債的體制性因素；政府官員績(jī)效考核導(dǎo)向偏差，引發(fā)地方官員為盲目追求政績(jī)是政府舉債的制度性因素。在財(cái)政性資金投入不足的情況下，舉債成為地方政府籌集資金的重要手段。

二、政府性債務(wù)存在的突出問(wèn)題

一是地方政府管理制度不健全，債務(wù)的舉借、使用、償還管理不到位。由于《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算不列赤字，政府性債務(wù)未能納入預(yù)算管理；有的地方政府未對(duì)本地區(qū)債務(wù)實(shí)行歸口管理；有的地方政府未制定本地區(qū)債務(wù)舉借規(guī)劃和債務(wù)收支計(jì)劃；有的地方政府未建立健全政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制；有的地方政府未建立政府債務(wù)償債（還貸）準(zhǔn)備金制度。

二是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，政府性債務(wù)快速增長(zhǎng)，加大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)不匹配是政府舉債的體制性原因。中央承擔(dān)了諸如國(guó)防、法律、秩序等重大國(guó)家事務(wù)的供應(yīng)責(zé)任，但在支出責(zé)任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒有明確，特別是省以下各級(jí)政府在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有突破性動(dòng)作。事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清晰、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式依然是政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，地方政府為完成市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)整理等事項(xiàng)而舉借債務(wù)，舉債是“全能政府”必然要走的道路，近年來(lái)政府性債務(wù)呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

三是部分政府性債務(wù)處于隱性狀態(tài)，游離于監(jiān)督管理之外。政府性債務(wù)一般不出現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表中，包括政府擔(dān)保、地方金融機(jī)構(gòu)呆壞賬、社保資金缺口等；部分單位特別是融資平臺(tái)公司拖欠的工程款無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)，由于工程計(jì)量清單不完整、政府拖延時(shí)間辦理工程決算等原因，財(cái)務(wù)報(bào)表不反映工程欠款債務(wù)。一旦隱性債務(wù)出現(xiàn)償債困難，仍需相應(yīng)各級(jí)政府買單。就目前我國(guó)政治一體化性質(zhì)看，中央財(cái)政最終會(huì)背上本級(jí)政府和地方政府的債務(wù)，承擔(dān)償債責(zé)任。

四是償債資金主要依賴土地出讓收入，償債能力不確定，未來(lái)償債風(fēng)險(xiǎn)較大。我國(guó)地方政府財(cái)政收入對(duì)土地出讓收入依賴程度較高，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象較為普遍，影響了地方財(cái)政收入的可持續(xù)增長(zhǎng)。

五是領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度不盡合理，加劇了政府性債務(wù)規(guī)模?，F(xiàn)行對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核，主要把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名，并且實(shí)行末位淘汰制。為了生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及“形象工程”、“政績(jī)工程”，而千方百計(jì)舉借債務(wù)。

三、建議及對(duì)策

一是建立健全政府債務(wù)管理制度，增強(qiáng)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。建立和完善政府性債務(wù)償債長(zhǎng)效機(jī)制，確保政府性債務(wù)有序管理，不斷提高政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，維護(hù)政府信用；實(shí)行政府性債務(wù)歸口管理，建立統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，明確債務(wù)管理責(zé)任，對(duì)政府債務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃和管理，增強(qiáng)統(tǒng)一性、整體性；建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，設(shè)立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，對(duì)各級(jí)地方政府及相關(guān)部門單位等債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力等逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)控，真實(shí)反映財(cái)政償債風(fēng)險(xiǎn)程度和發(fā)展變化趨勢(shì)；建立政府債務(wù)償債（還貸）準(zhǔn)備金制度，實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ茫_保政府債務(wù)按期償還，增強(qiáng)政府防范與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力；實(shí)行政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，定期向黨委、人大和政協(xié)報(bào)告政府性債務(wù)情況。

二是納入預(yù)算管理體系，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。西方國(guó)家的債務(wù)管理實(shí)踐表明，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理、合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模是增強(qiáng)債務(wù)透明度的有效舉措。各級(jí)地方政府要把握“適度舉債，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則，從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)、戰(zhàn)略的高度，通盤研究發(fā)展的要求與可能，合理確定政府負(fù)債規(guī)模，嚴(yán)格控制過(guò)度融資。盡快建立政府債務(wù)預(yù)算編制管理體系，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行預(yù)算、確認(rèn)、記錄、報(bào)告，依靠政府預(yù)算機(jī)制強(qiáng)化對(duì)政府舉債行為的約束。同時(shí)，改革現(xiàn)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，最終建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，據(jù)實(shí)反映政府債務(wù)增長(zhǎng)情況、或有負(fù)債情況、債務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)及績(jī)效情況，強(qiáng)化債務(wù)借、用、還全過(guò)程的管理與監(jiān)督。

三是著力處理存量債務(wù)，積極化解政府風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府現(xiàn)有的存量債務(wù)，根據(jù)具體情況采取措施，分類處理。一是對(duì)因?yàn)榘l(fā)展義務(wù)教育和公共衛(wèi)生事業(yè)而形成的債務(wù)，可考慮由上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付化解；二是對(duì)一些有固定經(jīng)營(yíng)回報(bào)和有收益的公益性項(xiàng)目債務(wù)且資產(chǎn)質(zhì)量較好，可考慮采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，將收益作為償還債務(wù)的資金來(lái)源；三是對(duì)無(wú)收益的公益性項(xiàng)目債務(wù)（如市政基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)道路等），各級(jí)政府應(yīng)制訂債務(wù)償還計(jì)劃，落實(shí)償債資金來(lái)源，建立適當(dāng)規(guī)模的償債準(zhǔn)備金并專戶管理，將償債資金納入財(cái)政預(yù)算管理，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的償債風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府信用。

四是實(shí)行事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，積極拓寬來(lái)源渠道，增強(qiáng)償還債務(wù)能力。一方面，各級(jí)地方政府要大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，壯大地方財(cái)政收入規(guī)模，增加地方可用財(cái)力，從根本上解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。另一方面，要加強(qiáng)土地出讓收益、城市公用設(shè)施配套費(fèi)、專項(xiàng)收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益等收入的管理，不斷拓寬償債資金的來(lái)源渠道。當(dāng)前尤其要加大城市資源經(jīng)營(yíng)收益的歸集力度，對(duì)政府投資建設(shè)的城市道路、公園、廣場(chǎng)、河道、濕地等公用基礎(chǔ)設(shè)施周邊可用于開發(fā)的土地等資源，可通過(guò)政府土地儲(chǔ)備、土地競(jìng)價(jià)出讓、項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營(yíng)等方式，將土地等資源的增值收益收歸政府，增強(qiáng)政府的償債能力。

五是優(yōu)化考核機(jī)制，強(qiáng)化舉債責(zé)任追究制度。地方政府和官員片面的政績(jī)觀，以及不規(guī)范、不合理的行政績(jī)效考核機(jī)制，是導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)快速增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因?！蛾P(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，規(guī)定今后對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名，中央有關(guān)部門不能單純依此衡量各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的發(fā)展成效，地方各級(jí)黨委政府不能簡(jiǎn)單地依此評(píng)定下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)和考核等次。各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)《通知》精神，積極將債務(wù)管理納入績(jī)效考核體系，強(qiáng)化舉債責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)控力度，及時(shí)償還到期政府性債務(wù)，慎重舉借新的政府性債務(wù)，逐步化解沉積債務(wù)，防止出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)。

六是加強(qiáng)政府債務(wù)考核，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能。各級(jí)審計(jì)部門要按照《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》的規(guī)定，將政府性債務(wù)納入財(cái)政審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，在審計(jì)報(bào)告中進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)價(jià)，審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)之一，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的審計(jì)和離任債務(wù)責(zé)任審計(jì)，嚴(yán)格遵循“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，防止盲目舉債，實(shí)行責(zé)任追究，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。

（作者單位：南昌通源實(shí)業(yè)總公司）