政府投資建設(shè)項目績效審計研究初探

曹寧

【摘 要】本文以績效審計的特點為基礎(chǔ)，分類梳理基本建設(shè)項目的決策論證、前期準備、建設(shè)實施及運營管理等各階段與投資績效相關(guān)的各種因素，分析各因素的影響程度，總結(jié)歸納基本建設(shè)項目績效審計的內(nèi)容，針對影響投資績效的主要因素，從政府審計的視角，嘗試構(gòu)建基本建設(shè)項目績效審計的指標(biāo)體系和評價體系，從而指導(dǎo)基建項目績效審計的有效開展。

【關(guān)鍵詞】建設(shè)項目；績效審計；指標(biāo)體系

引言

基礎(chǔ)建設(shè)項目是指用于人們生產(chǎn)、生活的基本建筑物、構(gòu)筑物，或者是為人們生產(chǎn)生活提供方便的道路、交通、通信設(shè)施。主要包括住房、醫(yī)院、學(xué)校、工廠、鐵路、飛機場等。政府部門作為基建項目建設(shè)的主要投資主體或發(fā)起者，有責(zé)任對其建設(shè)過程和運營效益進行審計。因此，如何有效地加強對基礎(chǔ)建設(shè)項目進行監(jiān)管、避免損失浪費、促進充分發(fā)揮建設(shè)資金的投資效益，已成為各級審計機關(guān)研究探索的重要課題。中國政府績效審計經(jīng)過近20多年的發(fā)展，已取得了較大的進展和收獲。在審計署公布的《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，要全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。2012年，國家審計署公布統(tǒng)計數(shù)字顯示，全國所有審計機關(guān)完成的績效審計工作中，已經(jīng)占到所有審計工作任務(wù)的一半左右。投資建設(shè)項目審計被譽為“天然的績效審計”，如何更好規(guī)范建設(shè)項目績效審計行為，提升績效審計成效，推進績效審計可持續(xù)發(fā)展是本文研究的主要問題。

一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計的特點

相較于社會投資的建設(shè)項目，政府投資的公共性、外部性十分明顯，其績效審計特征表現(xiàn)也與一般建設(shè)項目績效不同，在“5E”的基礎(chǔ)上，還需突出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目審計的合規(guī)性（Compliance）、合理性（Rationality）、系統(tǒng)性（Systematicness）和長期性（Chronicity）。

合規(guī)性：目的在于揭露和查處有關(guān)單位違法、違規(guī)行為，促使其在參與建設(shè)項目過程中的經(jīng)濟活動符合國家法律、法規(guī)、方針政策、內(nèi)控制度以及相應(yīng)的建筑規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準的要求。在我國經(jīng)濟社會管理水平不高、建設(shè)領(lǐng)域突出問題較為嚴重的現(xiàn)階段，政府投資建設(shè)項目必須先建成“陽光工程”、“廉政工程”、“規(guī)范工程”。因此，合規(guī)性審計仍然是績效審計的基礎(chǔ)內(nèi)容和重要組成部分，其審計結(jié)果是準確分析項目績效情況，做出客觀公正審計判斷的重要依據(jù)。

合理性：指的是審計人員實施績效審計時在無明確規(guī)定條件下，對建設(shè)項目的經(jīng)濟管理活動是否能夠采取“約定俗成”或者符合情理的方式進行實施，進而作出審計判斷。這種以不成文的、始終在變動中、來源于實踐的準繩作為評判對錯優(yōu)劣的標(biāo)準，在績效評價指標(biāo)體系發(fā)展成熟之前，是比“5E”更為重要的審計目標(biāo)。由于在政府投資項目建設(shè)過程中，有許多經(jīng)濟管理活動是無法用明確的“硬杠桿”去判定。因此，基于項目建設(shè)實際的合理性判斷顯得尤為重要，管理活動的合理性往往決定著執(zhí)行結(jié)果的成敗。

系統(tǒng)性：政府投資的公共性和外部性，決定了政府投資建設(shè)項目不能單純僅僅地從項目本身的資金投入、資源消耗與所得進行經(jīng)濟效益直接比較，或者僅以單個項目的效益來獨立分析，應(yīng)該站在系統(tǒng)的高度，從促進經(jīng)濟社會發(fā)展大局的角度進行判定評價，與產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、生態(tài)環(huán)境改善、財政金融安全、提高居民滿意度等聯(lián)系起來分析，才能得出客觀的、全面的、系統(tǒng)的績效評審評價結(jié)果。如，某市斥資數(shù)十億資金將城區(qū)內(nèi)河道整治全力打造成都市景觀帶，較好地改善了河道兩側(cè)居住環(huán)境，有效提高了居民滿意度和城市形象，有力帶動了兩側(cè)地塊價格和房產(chǎn)市場價格成倍增長，間接實現(xiàn)巨大財政收入。若僅從項目本身的直接經(jīng)濟性來考慮，完全是純公益性投入，但站在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的大局系統(tǒng)全面評價，總體經(jīng)濟成效則非常顯著。

長期性：由于許多政府投資建設(shè)項目不是追求當(dāng)前和近期利益，不是追求單一項目的直接直觀利益，而往往是為了實現(xiàn)國家或地區(qū)的宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展長遠目標(biāo)而進行的投入，反映的是政府在特定發(fā)展階段為完成其政策選擇而付出的投資成本，因此，必須從全局、長遠的角度來看投資效益。這點在重大的基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，顯得尤為明顯，比如：某高速公路建成后的一定時期內(nèi)其運營效益并不理想，但它的建成是為整個區(qū)域大交通格局的打造而建設(shè)的，對促進沿線各產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是帶動物流產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展提供了必要條件。因此，從長遠和全局的角度，以發(fā)展的眼光才能客觀評價其投資效益。

二、基建項目績效審計內(nèi)容

政府績效審計就是對被審計單位（政府部門）公共資金運用的經(jīng)濟性、效率性和效益性等方面進行審計。從國家治理的角度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效還應(yīng)考慮到對自然資源的有效利用和對生態(tài)環(huán)境的保護情況，審查政府投資建設(shè)項目及政府活動所產(chǎn)生的利益分配與再分配的不公平以及對社會秩序穩(wěn)定的影響。

研究政府投資建設(shè)項目績效審計，首先要對審計的對象進行研究和分析，然后建立績效審計指標(biāo)體系，最后建立績效審計評價體系。因為績效審計評價的內(nèi)容涉及面廣、專業(yè)性強、操作難度大，所以要建立一個放之四海而皆準的績效審計指標(biāo)的難度是相當(dāng)大的。因此本文僅通過分析績效審計內(nèi)容總結(jié)出一般的通用性的指標(biāo)。根據(jù)我國現(xiàn)階段對工程項目建設(shè)程序的有關(guān)規(guī)定，可以把建設(shè)項目所涉及的建設(shè)過程大致劃分為以下七個階段，如表1所示。

表1 建設(shè)項目績效審計內(nèi)容體系

從建設(shè)項目階段劃分來看，影響項目績效的因素較多，可以說貫徹整個項目建設(shè)運營的始終，因此，在績效審計評價時應(yīng)充分考慮建設(shè)項目的各階段各個環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的影響。

三、基建項目績效審計指標(biāo)體系研究

1.基建項目指標(biāo)的選用

績效審計指標(biāo)為績效的衡量評價提供了有效的依據(jù)。目前我國的政府績效指標(biāo)體系還不統(tǒng)一、不健全。具體到投資建設(shè)領(lǐng)域，存在著兩套并行的投資績效指標(biāo)體系：一是發(fā)展改革部門主導(dǎo)的“建設(shè)項目經(jīng)濟評價體系”；二是財政部門主導(dǎo)的“政府投資項目預(yù)算績效指標(biāo)體系”。兩個指標(biāo)體系對于審計機關(guān)的績效審計來說都有一定的適用性：一方面，發(fā)展改革部門行使政府投資項目的決策職能，通過項目論證、決策、立項過程制訂出預(yù)期的績效目標(biāo)；另一方面，財政部門行使財政投資預(yù)算資金管理、考核職能，制訂出對項目法人管理、使用資金的效果、效益的預(yù)期目標(biāo)。而績效審計包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境效益等內(nèi)容，因此，績效審計選取評價指標(biāo)時要將兩者有機地結(jié)合，還需充分考慮項目的個性特點，結(jié)合以上特點本文總結(jié)出適用于基建項目績效審計的四大類評價指標(biāo)，分別是經(jīng)濟指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、管理指標(biāo)、社會指標(biāo)。

2.投資審計工作中常用的績效審計指標(biāo)

績效審計指標(biāo)如表2至表5所示。

表2 經(jīng)濟效益指標(biāo)（A1）

表3 技術(shù)指標(biāo)（A2）

表4 項目管理績效指標(biāo)（A3）

表5 社會效益指標(biāo)（A4）

四、建設(shè)項目績效審計評價體系研究

根據(jù)前面建立的審計指標(biāo)體系，我們將運用層次分析法對基建項目績效進行審計評價。該評價體系的一級指標(biāo)有經(jīng)濟指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、管理指標(biāo)、社會指標(biāo)共4個，二級指標(biāo)共有23個。

1.指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)權(quán)重是指該指標(biāo)在本層指標(biāo)中所占的相對其他指標(biāo)的重要程度。主要方法是專家打分法。其中專家組組成結(jié)構(gòu)要合理，要有財務(wù)管理專業(yè)人員、工程技術(shù)專業(yè)人員以及與本行業(yè)相關(guān)的專家。

2.定性指標(biāo)與定量指標(biāo)

從基建項目績效指標(biāo)體系中可以看出，指標(biāo)可以分為兩類，第一類是定性指標(biāo)，如指標(biāo)體系中“管理指標(biāo)”的“人員配置合理性”。第二類是定量指標(biāo)，如指標(biāo)體系中“經(jīng)濟指標(biāo)”的“資金到位率”。對于定性指標(biāo)分值的確定，國際上通用的方法是采用問卷調(diào)查法，為增加定性指標(biāo)分值的準確性，可將其分值劃分成若干檔次，分段統(tǒng)計，例如，分值≥90優(yōu)秀，80≤分值≤90良好。

3.審計評價步驟

根據(jù)上面所述，我們可以得到審計評價的簡易流程及步驟如下：

（1）根據(jù)審計評價內(nèi)容建立審計項目績效審計的評價指標(biāo)體系，設(shè)計指標(biāo)體系表。

（2）收集定量數(shù)據(jù)，根據(jù)各個指標(biāo)的實際值與標(biāo)準值進行對比，確定各指標(biāo)的得分。

（3）計算定性指標(biāo)，根據(jù)定性指標(biāo)設(shè)計調(diào)研問卷，并對問卷結(jié)果統(tǒng)計分析。

（4）確定權(quán)重，通過專家計分法確定兩個層次各個指標(biāo)權(quán)重。

（5）計算單項指標(biāo)分值，從第二層倒退得到第一層指標(biāo)值，公式如下：

Ai=■aij？著ij ①

Ai——第一層指標(biāo)，共有m個；

aij——第二層指標(biāo)，共有n個；

？著ij——第二層指標(biāo)權(quán)重。

（6）計算總分值，公式如下：

A=■Ai？茁i ②

？茁i——第一層指標(biāo)權(quán)重；

A——評價總值。

（7）發(fā)表審計評價。

五、結(jié)語

本文從基本建設(shè)項目績效審計的評價內(nèi)容、構(gòu)建基建績效審計指標(biāo)體系、構(gòu)建基建績效審計評價體系三個方面對基本建設(shè)項目績效審計進行了研究。同時，運用規(guī)范分析法、層次分析法、列表法，從理論上對績效審計的評價過程進行了論述，構(gòu)建較為系統(tǒng)的科學(xué)合理的績效審計方式方法體系，努力為進一步規(guī)范績效審計工作、提高績效審計效率及效果發(fā)揮積極的借鑒作用。

······參考文獻···························

[1]張曦.政府建設(shè)項目績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究——基于平衡計分卡[J].經(jīng)營管理者，2013，（11）：15-17.

[2]唐芬.我國工程建設(shè)項目審計體系構(gòu)建研究[D].天津大學(xué)，2007.19.

[3]雷老閑.基于平衡積分卡的公共工程績效審計研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2008.85.

[4]劉秋明.國際政府績效審計研究——一個文獻綜述[J].審計研究，2007（1）：15-19.

[5]葛群.公路建設(shè)項目跟蹤審計方式及機制研究[D].長沙理工大學(xué)，2011.20.

（作者單位：青島理工大學(xué)）

2.投資審計工作中常用的績效審計指標(biāo)

績效審計指標(biāo)如表2至表5所示。

表2 經(jīng)濟效益指標(biāo)（A1）

表3 技術(shù)指標(biāo)（A2）

表4 項目管理績效指標(biāo)（A3）

表5 社會效益指標(biāo)（A4）

四、建設(shè)項目績效審計評價體系研究

根據(jù)前面建立的審計指標(biāo)體系，我們將運用層次分析法對基建項目績效進行審計評價。該評價體系的一級指標(biāo)有經(jīng)濟指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、管理指標(biāo)、社會指標(biāo)共4個，二級指標(biāo)共有23個。

1.指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)權(quán)重是指該指標(biāo)在本層指標(biāo)中所占的相對其他指標(biāo)的重要程度。主要方法是專家打分法。其中專家組組成結(jié)構(gòu)要合理，要有財務(wù)管理專業(yè)人員、工程技術(shù)專業(yè)人員以及與本行業(yè)相關(guān)的專家。

2.定性指標(biāo)與定量指標(biāo)

從基建項目績效指標(biāo)體系中可以看出，指標(biāo)可以分為兩類，第一類是定性指標(biāo)，如指標(biāo)體系中“管理指標(biāo)”的“人員配置合理性”。第二類是定量指標(biāo)，如指標(biāo)體系中“經(jīng)濟指標(biāo)”的“資金到位率”。對于定性指標(biāo)分值的確定，國際上通用的方法是采用問卷調(diào)查法，為增加定性指標(biāo)分值的準確性，可將其分值劃分成若干檔次，分段統(tǒng)計，例如，分值≥90優(yōu)秀，80≤分值≤90良好。

3.審計評價步驟

根據(jù)上面所述，我們可以得到審計評價的簡易流程及步驟如下：

（1）根據(jù)審計評價內(nèi)容建立審計項目績效審計的評價指標(biāo)體系，設(shè)計指標(biāo)體系表。

（2）收集定量數(shù)據(jù)，根據(jù)各個指標(biāo)的實際值與標(biāo)準值進行對比，確定各指標(biāo)的得分。

（3）計算定性指標(biāo)，根據(jù)定性指標(biāo)設(shè)計調(diào)研問卷，并對問卷結(jié)果統(tǒng)計分析。

（4）確定權(quán)重，通過專家計分法確定兩個層次各個指標(biāo)權(quán)重。

（5）計算單項指標(biāo)分值，從第二層倒退得到第一層指標(biāo)值，公式如下：

Ai=■aij？著ij ①

Ai——第一層指標(biāo)，共有m個；

aij——第二層指標(biāo)，共有n個；

？著ij——第二層指標(biāo)權(quán)重。

（6）計算總分值，公式如下：

A=■Ai？茁i ②

？茁i——第一層指標(biāo)權(quán)重；

A——評價總值。

（7）發(fā)表審計評價。

五、結(jié)語

本文從基本建設(shè)項目績效審計的評價內(nèi)容、構(gòu)建基建績效審計指標(biāo)體系、構(gòu)建基建績效審計評價體系三個方面對基本建設(shè)項目績效審計進行了研究。同時，運用規(guī)范分析法、層次分析法、列表法，從理論上對績效審計的評價過程進行了論述，構(gòu)建較為系統(tǒng)的科學(xué)合理的績效審計方式方法體系，努力為進一步規(guī)范績效審計工作、提高績效審計效率及效果發(fā)揮積極的借鑒作用。

······參考文獻···························

[1]張曦.政府建設(shè)項目績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究——基于平衡計分卡[J].經(jīng)營管理者，2013，（11）：15-17.

[2]唐芬.我國工程建設(shè)項目審計體系構(gòu)建研究[D].天津大學(xué)，2007.19.

[3]雷老閑.基于平衡積分卡的公共工程績效審計研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2008.85.

[4]劉秋明.國際政府績效審計研究——一個文獻綜述[J].審計研究，2007（1）：15-19.

[5]葛群.公路建設(shè)項目跟蹤審計方式及機制研究[D].長沙理工大學(xué)，2011.20.

（作者單位：青島理工大學(xué)）

2.投資審計工作中常用的績效審計指標(biāo)

績效審計指標(biāo)如表2至表5所示。

表2 經(jīng)濟效益指標(biāo)（A1）

表3 技術(shù)指標(biāo)（A2）

表4 項目管理績效指標(biāo)（A3）

表5 社會效益指標(biāo)（A4）

四、建設(shè)項目績效審計評價體系研究

根據(jù)前面建立的審計指標(biāo)體系，我們將運用層次分析法對基建項目績效進行審計評價。該評價體系的一級指標(biāo)有經(jīng)濟指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、管理指標(biāo)、社會指標(biāo)共4個，二級指標(biāo)共有23個。

1.指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)權(quán)重是指該指標(biāo)在本層指標(biāo)中所占的相對其他指標(biāo)的重要程度。主要方法是專家打分法。其中專家組組成結(jié)構(gòu)要合理，要有財務(wù)管理專業(yè)人員、工程技術(shù)專業(yè)人員以及與本行業(yè)相關(guān)的專家。

2.定性指標(biāo)與定量指標(biāo)

從基建項目績效指標(biāo)體系中可以看出，指標(biāo)可以分為兩類，第一類是定性指標(biāo)，如指標(biāo)體系中“管理指標(biāo)”的“人員配置合理性”。第二類是定量指標(biāo)，如指標(biāo)體系中“經(jīng)濟指標(biāo)”的“資金到位率”。對于定性指標(biāo)分值的確定，國際上通用的方法是采用問卷調(diào)查法，為增加定性指標(biāo)分值的準確性，可將其分值劃分成若干檔次，分段統(tǒng)計，例如，分值≥90優(yōu)秀，80≤分值≤90良好。

3.審計評價步驟

根據(jù)上面所述，我們可以得到審計評價的簡易流程及步驟如下：

（1）根據(jù)審計評價內(nèi)容建立審計項目績效審計的評價指標(biāo)體系，設(shè)計指標(biāo)體系表。

（2）收集定量數(shù)據(jù)，根據(jù)各個指標(biāo)的實際值與標(biāo)準值進行對比，確定各指標(biāo)的得分。

（3）計算定性指標(biāo)，根據(jù)定性指標(biāo)設(shè)計調(diào)研問卷，并對問卷結(jié)果統(tǒng)計分析。

（4）確定權(quán)重，通過專家計分法確定兩個層次各個指標(biāo)權(quán)重。

（5）計算單項指標(biāo)分值，從第二層倒退得到第一層指標(biāo)值，公式如下：

Ai=■aij？著ij ①

Ai——第一層指標(biāo)，共有m個；

aij——第二層指標(biāo)，共有n個；

？著ij——第二層指標(biāo)權(quán)重。

（6）計算總分值，公式如下：

A=■Ai？茁i ②

？茁i——第一層指標(biāo)權(quán)重；

A——評價總值。

（7）發(fā)表審計評價。

五、結(jié)語

本文從基本建設(shè)項目績效審計的評價內(nèi)容、構(gòu)建基建績效審計指標(biāo)體系、構(gòu)建基建績效審計評價體系三個方面對基本建設(shè)項目績效審計進行了研究。同時，運用規(guī)范分析法、層次分析法、列表法，從理論上對績效審計的評價過程進行了論述，構(gòu)建較為系統(tǒng)的科學(xué)合理的績效審計方式方法體系，努力為進一步規(guī)范績效審計工作、提高績效審計效率及效果發(fā)揮積極的借鑒作用。

······參考文獻···························

[1]張曦.政府建設(shè)項目績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究——基于平衡計分卡[J].經(jīng)營管理者，2013，（11）：15-17.

[2]唐芬.我國工程建設(shè)項目審計體系構(gòu)建研究[D].天津大學(xué)，2007.19.

[3]雷老閑.基于平衡積分卡的公共工程績效審計研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2008.85.

[4]劉秋明.國際政府績效審計研究——一個文獻綜述[J].審計研究，2007（1）：15-19.

[5]葛群.公路建設(shè)項目跟蹤審計方式及機制研究[D].長沙理工大學(xué)，2011.20.

（作者單位：青島理工大學(xué)）