縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部同步實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的路徑和方法探究

倪劍平

2011年審計(jì)署公布的《“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出在“十二五”期間，全面推進(jìn)縣（市、區(qū)）（以下簡(jiǎn)稱縣級(jí)）……黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱同步審計(jì)），為今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的發(fā)展指明了方向。

縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)層次和基本細(xì)胞，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅構(gòu)成了國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，并且作為區(qū)域性解決“三農(nóng)”問題、扶貧攻堅(jiān)、城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)管理等諸多問題的基本平臺(tái)，扮演著越來(lái)越重要的角色。2010年以來(lái)全國(guó)縣域GDP總量已占全國(guó)GDP總量的半壁江山，縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。因此，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中抓住管理縣域經(jīng)濟(jì)的縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，就等于抓住了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)。

同步審計(jì)是審計(jì)制度的創(chuàng)新，是一種特殊的、新生的審計(jì)形式，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的深化與發(fā)展。對(duì)促進(jìn)我國(guó)縣級(jí)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)干部監(jiān)督管理工作具有重要意義。目前同步審計(jì)正在探索和不斷完善中。但同步審計(jì)也對(duì)審計(jì)方法、技術(shù)和質(zhì)量提出了新的更高要求。為此，筆者依據(jù)工作實(shí)踐就如何做好同步審計(jì)在路徑和方法方面作一些探究，以期拋磚引玉。

一、做好審前調(diào)查是搞好同步審計(jì)的重要前提和基礎(chǔ)

俗話說(shuō)“磨刀不誤砍柴功”。實(shí)踐證明，審前調(diào)查是加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制、提高審計(jì)工作效率、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要措施之一，也是做好同步審計(jì)工作的重要前提和基礎(chǔ)，應(yīng)予以高度重視。

充分發(fā)揮審前調(diào)查的作用，要打有準(zhǔn)備之仗。調(diào)查前要擬定出調(diào)查提綱，確定調(diào)查范圍、重點(diǎn)內(nèi)容、調(diào)查對(duì)象及方法等，收集與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策和法律法規(guī)，重要會(huì)議記錄和有關(guān)文件，電子數(shù)據(jù)等資料，從而較全面地掌握了解被審計(jì)對(duì)象及其所在地區(qū)的基本情況。調(diào)查結(jié)束后，審計(jì)人員要及時(shí)將所調(diào)查的相關(guān)情況進(jìn)行分析、歸納和匯總，寫出審前調(diào)查報(bào)告，同時(shí)，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，充分考慮權(quán)力與責(zé)任、資金與事項(xiàng)之間的關(guān)系，編制內(nèi)容詳實(shí)、易于操作、指導(dǎo)性強(qiáng)的審計(jì)實(shí)施方案，讓全體參審人員明確審計(jì)目標(biāo)、各自擔(dān)負(fù)的審計(jì)任務(wù)、完成審計(jì)任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等，做到“心中有數(shù)”，審計(jì)開始實(shí)施后能夠直奔主題和重點(diǎn)，節(jié)約時(shí)間成本，達(dá)到事半功倍的效果。

二、聯(lián)合進(jìn)點(diǎn)彰顯審計(jì)權(quán)威

“良好的開端是成功的一半”。審計(jì)實(shí)施前，由紀(jì)檢、組織、審計(jì)等經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同組織召開由被審計(jì)縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部及所屬相關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人參加的聯(lián)合進(jìn)點(diǎn)會(huì)，會(huì)上闡明審計(jì)目的、審計(jì)范圍和內(nèi)容、工作紀(jì)律及工作配合要求，進(jìn)行審計(jì)工作對(duì)接。以此，引起縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的高度重視，確保審計(jì)順利實(shí)施。

三、準(zhǔn)確確定同步審計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容

2010年中央兩辦出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱兩辦《規(guī)定》）第十五條和第十八條對(duì)地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容和應(yīng)當(dāng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中的有關(guān)情況作了總體性規(guī)定。但同步審計(jì)不同于一般的對(duì)某個(gè)部門或單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)。因此，在實(shí)施審計(jì)過(guò)程時(shí)，要在參照兩辦《規(guī)定》中審計(jì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)特點(diǎn)，緊扣與責(zé)任相關(guān)的重大事項(xiàng)，細(xì)化把握確定審計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容。

此外，應(yīng)注意審計(jì)過(guò)程中對(duì)書記的審計(jì)內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于決策、監(jiān)督和宏觀管理方面。對(duì)縣長(zhǎng)的審計(jì)內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于執(zhí)行、管理、服務(wù)方面。

四、控面抓線，科學(xué)實(shí)施同步審計(jì)

同步審計(jì)涉及面廣，難點(diǎn)多，責(zé)任大，必須科學(xué)實(shí)施，才能高效取得預(yù)期目標(biāo)。依據(jù)筆者多次審計(jì)實(shí)踐，審計(jì)組以配備12人左右為宜，可將審計(jì)人員劃分為綜合分析、財(cái)政稅務(wù)、土地、工程項(xiàng)目和園區(qū)（開發(fā)區(qū)）4個(gè)小組，分別對(duì)應(yīng)相應(yīng)的審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容實(shí)施審計(jì)。

綜合分析組（控制層面，由審計(jì)組長(zhǎng)和審計(jì)主審負(fù)責(zé)及參與）：以會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議決定為切入點(diǎn)，主要通過(guò)查閱縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間縣（市、區(qū)）黨委、政府出臺(tái)的有關(guān)政策文件、會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議決定和領(lǐng)導(dǎo)干部簽批的有關(guān)報(bào)告、文件入手，審計(jì)分析貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行中央和上級(jí)黨委有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益情況；國(guó)有資產(chǎn)管理、處置和使用情況；遵守有關(guān)廉潔從政規(guī)定情況等縣（市、區(qū)）黨委、政府層面上和個(gè)人廉潔自律方面的重大事項(xiàng)。設(shè)立綜合分析組旨在為整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目設(shè)立一個(gè)統(tǒng)攬、溝通、協(xié)調(diào)平臺(tái)。審計(jì)期間，應(yīng)視審計(jì)情況不定期召集其他審計(jì)小組召開碰頭會(huì)，從而達(dá)到控面抓線，整體協(xié)調(diào)推進(jìn)同步審計(jì)的目的。

財(cái)稅組（資金線）：主要審計(jì)財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益情況；政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況；重大財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理情況；農(nóng)業(yè)、教育、科技、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生保障支出情況。

土地及重大重點(diǎn)項(xiàng)目組（重點(diǎn)領(lǐng)域線）：主要審計(jì)政府投資和以政府投資為主的重大投資項(xiàng)目、重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、管理情況；土地審批、征用、出讓情況和土地出讓金征、管、用情況；耕地保護(hù)、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)情況。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）組（經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展線）：主要審計(jì)有關(guān)財(cái)稅政策制定及執(zhí)行情況；招商引資的真實(shí)性、合法性、完整性和效益情況；土地投入和資金運(yùn)作情況；園區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況；以及園區(qū)在產(chǎn)業(yè)集聚、科技創(chuàng)新、土地利用、節(jié)能減排等方面的發(fā)展情況。

五、明確責(zé)任界定，客觀公正評(píng)價(jià)

責(zé)任界定和審計(jì)評(píng)價(jià)一直是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的兩大難題。在責(zé)任界定方面，兩辦《暫行規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則將責(zé)任劃分為直接責(zé)任和主管責(zé)任，這兩種責(zé)任只是粗線條的，非常不具體。經(jīng)過(guò)十多年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐，兩辦《規(guī)定》對(duì)責(zé)任劃分種類作了進(jìn)一步完善和細(xì)化，分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任三種，并明確了責(zé)任劃分的依據(jù)。但在具體的審計(jì)工作中仍然存有一些操作難點(diǎn)。如：書記、縣（市、區(qū)）長(zhǎng)權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題；還有任職時(shí)間不同步、責(zé)任階段難劃分的矛盾等。實(shí)行同步審計(jì)則能有效解決上述問題，較準(zhǔn)確認(rèn)定和區(qū)分書記、縣（市、區(qū)）長(zhǎng)任期政績(jī)和責(zé)任。在審計(jì)評(píng)價(jià)方面，由于目前尚無(wú)明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上影響到對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的客觀評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)量和成果運(yùn)用。

為充分考慮到實(shí)踐中的可操作性和審計(jì)結(jié)果利用的便利性，筆者認(rèn)為目前可從以下三個(gè)方面進(jìn)行責(zé)任界定和審計(jì)評(píng)價(jià)：一是堅(jiān)持“權(quán)責(zé)對(duì)等，以權(quán)定責(zé)”的原則?！罢l(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)分管誰(shuí)負(fù)責(zé)”，明確權(quán)力在哪里，責(zé)任就在哪里；二是堅(jiān)持“以責(zé)定評(píng)、客觀公正”的原則。既要防止對(duì)某些經(jīng)濟(jì)行為的評(píng)價(jià)缺位，又要防止超越權(quán)限的評(píng)價(jià)越位，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任以外的其他責(zé)任不作評(píng)價(jià)；三是堅(jiān)持“實(shí)事求是”的原則。審什么、評(píng)什么，審計(jì)到哪里就評(píng)價(jià)到哪里，依據(jù)審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)，未經(jīng)審計(jì)的事項(xiàng)不作評(píng)價(jià)，沒有充分證據(jù)的事項(xiàng)不評(píng)價(jià)。

六、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用和公開化建設(shè)

審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用是同步審計(jì)存在和發(fā)展的關(guān)鍵。一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目成功與否，效果如何，最終都要落到審計(jì)結(jié)果運(yùn)用上來(lái)。兩辦《規(guī)定》對(duì)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用分為兩個(gè)層面：一是對(duì)各級(jí)黨委和政府運(yùn)用審計(jì)結(jié)果提出了要求，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)整改以及責(zé)任追究等結(jié)果運(yùn)用制度。根據(jù)政務(wù)公開的有關(guān)要求，明確規(guī)定要逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度；二是對(duì)干部管理和監(jiān)督部門運(yùn)用審計(jì)結(jié)果提出了要求，明確規(guī)定有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果作為考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并以適當(dāng)方式將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用情況反饋審計(jì)機(jī)關(guān)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)歸入被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案。

因此，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的綜合運(yùn)用顯得至關(guān)重要，一方面審計(jì)結(jié)果運(yùn)用要服務(wù)“黨管干部”的宗旨，要突出領(lǐng)導(dǎo)干部“守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)”重點(diǎn)。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度及時(shí)通報(bào)情況、落實(shí)整改，并建立責(zé)任過(guò)錯(cuò)追究制度，使責(zé)任追究有法可依、有章可循，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)；另一方面通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果記入干部本人檔案，客觀真實(shí)地記錄評(píng)定干部任職期間的業(yè)績(jī)，為想干事、能干事、干成事、不出事的好干部脫穎而出提供依據(jù)。同時(shí)，對(duì)不作為及有經(jīng)濟(jì)問題的干部施加強(qiáng)大壓力，將腐敗遏制在萌芽中，為我國(guó)全面建成小康社會(huì)提供合格的縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部人才支撐。

關(guān)于審計(jì)公開化建設(shè)方面，《審計(jì)法》規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”。兩辦《規(guī)定》第三十八條明確提出：“逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的重要一環(huán)，加強(qiáng)審計(jì)公開化建設(shè)尤為重要，特別是在當(dāng)前新媒體迅速發(fā)展時(shí)期，如何進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)公開化建設(shè)，探索建立更加及時(shí)、透明、科學(xué)的審計(jì)公開制度，并通過(guò)立法形式固定下來(lái)，充分回應(yīng)社會(huì)各界的新要求和新期待，成為我們不得不認(rèn)真面對(duì)和回應(yīng)的問題，也成為提升審計(jì)公信力的重要途徑。需要強(qiáng)調(diào)的是審計(jì)公告是把“雙刃劍”，審計(jì)結(jié)果公告只有以高質(zhì)量的審計(jì)工作為前提，才能從根本上減少其風(fēng)險(xiǎn)。但只要我們堅(jiān)持審計(jì)結(jié)果公開、公告制度，讓審計(jì)結(jié)果公布成為社會(huì)常態(tài)，才能把審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，真正發(fā)揮審計(jì)問責(zé)與警示作用，不斷提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作價(jià)值。

（作者單位：南昌市審計(jì)局）