養(yǎng)老保險體制改革之我見

張淑敏

摘 要：目前，養(yǎng)老保險金流動性困難是當(dāng)前養(yǎng)老保險體制改革面臨的最緊迫的問題，養(yǎng)老保險資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險體制改革的進程，我國養(yǎng)老保險體制改革的政策取向應(yīng)由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向部分積累制過渡。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；體制改革；問題；對策

養(yǎng)老保險體制改革是我國經(jīng)濟體制改革中的重點和難點，一直以來受到各級政府和全社會的高度關(guān)注。目前，中國養(yǎng)老金按地方分割、覆蓋面狹窄，社會統(tǒng)籌的赤字不得不用個人賬戶繳費來填補，以而造成個人賬戶“空轉(zhuǎn)”。隨著時間推移，這些問題可能影響企業(yè)和個人繳費的積極性，使擴大覆蓋面越來越困難，給財政造成越來越大的壓力。

一、養(yǎng)老保險體制改革存在的問題

（一）養(yǎng)老保險金流動性困難。

目前我國養(yǎng)老保險體制改革的政策取向是由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向部分積累制過渡，但是養(yǎng)老保險資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險體制改革的進程。養(yǎng)老保險金面臨嚴(yán)重的流動性困難，地方財政不得不用養(yǎng)老保險金的個人賬戶資金（個人繳費加7%的企業(yè)繳費）和稅收收入來彌補目前養(yǎng)老保險金的資金缺口，這就造成“統(tǒng)賬結(jié)合”的改革模式中個人賬戶的普遍空賬。即使如此，養(yǎng)老保險金籌集仍是人不敷出，中央財政不得不進行撥款予以解決，以保持地方財政和社會的穩(wěn)定。

（二）養(yǎng)老保險固態(tài)化，勞動力市場分割。

養(yǎng)老保險金流動性困難，個人賬戶的普遍虛賬和空賬，養(yǎng)老保險覆蓋面窄造成了養(yǎng)老保險的固態(tài)化。改革開放以前我國實行國有企業(yè)統(tǒng)包的養(yǎng)老保險體制，職工的工作變動，其養(yǎng)老保險會由新的企業(yè)承擔(dān)，職工個人不因工作的變動而蒙受損失，養(yǎng)老保險不構(gòu)成勞動力流動的障礙。隨著改革開放的不斷深化，所有制逐漸實現(xiàn)了多元化，要求勞動力市場化以實現(xiàn)要素的合理配置。而非國有經(jīng)濟、私營企業(yè)和三資企業(yè)職工的養(yǎng)老保險體制尚未建立，國有企業(yè)職工的養(yǎng)老保險不能隨受保障主體的流動而流動，養(yǎng)老保險呈現(xiàn)固態(tài)化特征，造成國有企業(yè)和政府機關(guān)的下崗分流人員不愿到非國有經(jīng)濟部門工作。

二、產(chǎn)生問題的原因分析

（一）養(yǎng)老保險金清償能力不足。

過去我國職工的養(yǎng)老保險由企業(yè)統(tǒng)包，職工個人賬戶沒有養(yǎng)老金的積累，而國務(wù)院文件所確定的養(yǎng)老保險體制改革目標(biāo)是建立一種“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制的養(yǎng)老保險體制，使勞動力市場真正具有流動性。對過去國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險金的欠賬就造成政府資產(chǎn)負債表上的隱性直接負債，構(gòu)成政府規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)制成本，目前關(guān)于這一成本的統(tǒng)計缺乏統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，各種測算結(jié)果之間差距很大。

（二）企業(yè)統(tǒng)籌和社會統(tǒng)籌占養(yǎng)老保險金的比重低，財政負擔(dān)沉重。

當(dāng)前我國養(yǎng)老保險基金籌集的主要方式是財政籌集、企業(yè)籌集和社會籌集各占1/3，企業(yè)籌集和社會籌集不足部分由財政彌補的籌資方式。但目前因企業(yè)養(yǎng)老保險金遵繳率低（約90%），企業(yè)籌集只占全部養(yǎng)老金的20%—25%，養(yǎng)老保險金欠繳嚴(yán)重，

（三）人口老齡化和贍養(yǎng)率提高。

當(dāng)前和未來相當(dāng)長的時期，我國將面臨勞動力供給進一步增加和退休人口進一步增長的雙重矛盾。隨著社會主義市場經(jīng)濟改革的進一步深化和農(nóng)村剩余勞動力供給的增加，就業(yè)問題將使政府不能夠采取提高退休年齡的政策來減小養(yǎng)老保險金支付規(guī)模。

（四）養(yǎng)老保險體制存在漏洞。

這是指非國有經(jīng)濟尚未建立職工養(yǎng)老保險，政府?dāng)U大養(yǎng)老保險覆蓋面的政策收效甚微。對于國有企業(yè)而言，職工養(yǎng)老保險是由政府、企業(yè)和個人共同建立的，但對非國有經(jīng)濟而言，政府沒有承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，企業(yè)承擔(dān)了建立職工養(yǎng)老保險的全部成本，養(yǎng)老保險金只能靠企業(yè)和職工個人來積累。在這種條件下，非國有經(jīng)濟建立職工養(yǎng)老保險的成本遠遠高于通過獎金或紅利的方式對職工進行補償所帶來的成本，其建立養(yǎng)老保險體制的動機嚴(yán)重弱化，養(yǎng)老保險覆蓋面窄的問題沒有得到有效改善。

（五）養(yǎng)老保險基金管理混亂，缺乏有效的法律保障。

目前我國的養(yǎng)老保險體制改革缺乏有效的法律保障，養(yǎng)老保險金的籌集、發(fā)放和管理混亂，養(yǎng)老保險基金的保值增值能力很低。我國養(yǎng)老金體制改革實行的是屬地所有、屬地負責(zé)的原則，即養(yǎng)老保險的責(zé)任主體是各地方政府，這就造成養(yǎng)老保險基金的管理分散化和低效率，養(yǎng)老保險基金的收益率很低甚至為負值，而且養(yǎng)老保險金擠占挪用現(xiàn)象比較普遍。

三、完善我國養(yǎng)老保險體制的對策

（一）多渠道籌集養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本。

養(yǎng)老保險改革所帶來的規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)制成本，作為政府的負債必須在政府的資產(chǎn)負債表中以相應(yīng)的政府資產(chǎn)或資金收入予以平衡。國家應(yīng)制定一個中長期財政計劃，在若干年內(nèi)逐步消化和吸收養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本，否則隨著人口老齡化加劇和贍養(yǎng)率的提高，財政隱性負債將會急劇增加，威脅未來的財政穩(wěn)固和財政的可持續(xù)性。根據(jù)國際上養(yǎng)老保險改革的成功經(jīng)驗，支付養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)制成本有三條主要的融資渠道：國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、征收新的稅收、發(fā)行特別國債等。

1.國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所獲得的資金數(shù)量是國有資產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量、資本市場的發(fā)達程度和資本市場的吸收能力的函數(shù)。對于我國而言，完全依賴國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移來滿足養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本是不恰當(dāng)?shù)恼哌x擇。（1）國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移收入受到國有資產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量的限制。（2）受到資本市場吸收能力的限制。雖然我國目前居民儲蓄存款超過6萬億元，但如果發(fā)生大規(guī)模的資金轉(zhuǎn)移，一些中小銀行，甚至是四大國有銀行都會出現(xiàn)流動性危機，甚至是清償能力的危機，改革的政策取向和力度都受到很大的局限。（3）更為重要的是受到資本市場發(fā)達程度的限制。要實現(xiàn)國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)移的過程中不縮水和不引起股市震蕩，必須具有發(fā)達和完善的資本市場。對于我國而言，要在短期內(nèi)完善資本市場是不現(xiàn)實的。

2.在繼續(xù)實行財政收入增量3%轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險基金政策的同時，開征新稅種或提高某些稅收的稅率。政府可以運用政府的強制力增加新的稅收以平衡養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本，但這些稅收不應(yīng)成為政府對在職職工的養(yǎng)老保險的未來承諾，不應(yīng)與納稅人的未來利益掛鉤，而只是用于對養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的消化和吸收，否則政府的隱性直接負債將會劇增，而缺乏必要的資金來源。在稅種的選擇上要堅持稅收中性的原則，主要選擇具有累進性特征的稅種。

3.發(fā)行特別國債。發(fā)行長期的特別國債是政府支付養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的又一條可行的籌資渠道。智利的經(jīng)驗表明，通過制定恰當(dāng)?shù)恼撸貏e國債相當(dāng)大部分（40%）由養(yǎng)老保險基金持有，既可以使養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制平穩(wěn)過渡，減小震蕩，使轉(zhuǎn)制的成本最小化，又可以從體制上改變政府管理養(yǎng)老保險基金的低效率和養(yǎng)老保險基金的擠占挪用問題。

（二）有效抑制養(yǎng)老保險基金的支出規(guī)模，使養(yǎng)老保險的水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。

養(yǎng)老保險需求是無限的，而資金籌集的水平是有限的，是一定時期經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入水平、就業(yè)率、贍養(yǎng)率的函數(shù)。養(yǎng)老保險水平應(yīng)保持在一個合理的區(qū)間：其最低應(yīng)高于職工退休后生存的需要，最高應(yīng)低于勞動力的邊際收益。養(yǎng)老保險水平高于勞動力的邊際收益，將對勞動效率產(chǎn)生抑制作用。目前體現(xiàn)勞動力邊際收益的最佳指標(biāo)是人均收入水平，而不是工資水平，所以養(yǎng)老保險統(tǒng)籌部分應(yīng)與人均收入掛鉤，確定一個合理的替代率，而不是目前所實行的與工資掛鉤的政策。同時，要實行區(qū)別對待的原則。

（三）養(yǎng)老保險基金管理市場化、規(guī)范化。

我國養(yǎng)老保險體制改革所面臨的流動性困難和清償能力不足，一方面是資金的籌集不足，另一方面則是管理的問題。

1.分別成立中央級養(yǎng)老保險基金和地方級養(yǎng)老保險基金。養(yǎng)老保險體制改革不可避免涉及地方間利益轉(zhuǎn)移，為了體現(xiàn)各地方利益，應(yīng)同時成立中央級和地方級養(yǎng)老保險基金，把中央企業(yè)的國有股轉(zhuǎn)移收入以及中央級稅收收入轉(zhuǎn)移到國家養(yǎng)老保險基金，各地方所有企業(yè)轉(zhuǎn)移收入和地方稅收收入的大部分（如90%）轉(zhuǎn)入地方養(yǎng)老保險基金，小部分轉(zhuǎn)入國家養(yǎng)老保險基金，以增強中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和能力。

2.專業(yè)公司的選擇上應(yīng)給予外國公司或共同基金以國民待遇。國外的共同基金或保險公司有著專業(yè)經(jīng)驗和雄厚的資金實力，有利于養(yǎng)老保險基金的規(guī)范運作和風(fēng)險分散，有利于減小財政對基金最低收益率擔(dān)保所帶來的財政或有負債規(guī)模。同時，隨著我國加入WTO，金融服務(wù)領(lǐng)域開放進程將會加快。在這種條件下，與其被動地等待外國公司的進入，不如主動地制定政策，允許其進入國內(nèi)市場，降低對國內(nèi)金融市場的沖擊。

3.基金細分。養(yǎng)老保險基金的巨大規(guī)模使其足以對資本市場產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊，可以采取基金細分的原則把養(yǎng)老保險基金分成若干個小規(guī)?；?，每個專業(yè)公司或共同基金只被允許經(jīng)營其中一支，經(jīng)營的分散化機制可以減輕市場的投機壓力，又能有效地降低財政所承擔(dān)的風(fēng)險。

4.逐步實現(xiàn)中央對地方養(yǎng)老保險金轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化。由于當(dāng)前養(yǎng)老保險采取的是屬地原則，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付涉及地方間利益的轉(zhuǎn)移。中央政府應(yīng)明確制定養(yǎng)老保險金轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和程序，保證轉(zhuǎn)移支付公開、公正、公平，保證轉(zhuǎn)移支付的效率。同時，可以有效地抑制在養(yǎng)老保險基金籌集時地方政府的道德風(fēng)險。

四、結(jié)束語

養(yǎng)老保險改革涉及中央、地方、企業(yè)和每一個職工的利益，關(guān)系到勞動力市場化改革的成敗，關(guān)系到國有企業(yè)改革的成敗，關(guān)系到財政的穩(wěn)固和財政的可持續(xù)性，必須采取措施盡快改革和完善我國養(yǎng)老保險體制，這是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)要求。