以創(chuàng)新的精神和科學的態(tài)度 推動公共機構(gòu)合同能源管理發(fā)展

一、確立“四位一體”工作思路

深圳市政府提出“十二五”公共機構(gòu)單位面積能耗下降20%。要完成這一節(jié)能目標，必須對全市1500萬平方米既有建筑進行改造，需投入約15億元。如何擺脫依賴財政資金實施節(jié)能改造成為面臨的首要問題。他們沒有等、靠、要，而是根據(jù)市場的實際情況，確立了“依靠市場、完善政策、建立標準、規(guī)劃路徑” 的“四位一體”工作思路，采取合同能源管理模式解決問題。

（一）依靠市場手段，推動公共機構(gòu)節(jié)能

依靠市場手段解決公共機構(gòu)節(jié)能改造難題，首選合同能源管理；實施合同能源管理，就必須依靠節(jié)能服務(wù)企業(yè)。率先啟動市民中心合同能源管理項目試點，取得成功后在多家媒體宣傳，并召開企業(yè)座談會，聽取對公共機構(gòu)推行合同能源管理的意見建議。在此基礎(chǔ)上，出臺了《深圳市公共機構(gòu)合同能源管理實施方案》，明確把合同能源管理作為公共機構(gòu)開展節(jié)能改造的主要方法，提出了合同能源管理的招投標流程以及資金支付的具體辦法，并分批向社會公布了公共機構(gòu)擬改造的相關(guān)項目，激發(fā)了企業(yè)參與的積極性。為解決中小企業(yè)融資難的問題，搭建了企業(yè)—銀行信貸平臺，修改了合同中不允許抵押的規(guī)定，允許企業(yè)用合同向金融機構(gòu)抵押貸款，促使多家銀行和節(jié)能企業(yè)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議。同時，根據(jù)市場的實際情況，出臺相關(guān)文件，對設(shè)備供應(yīng)、節(jié)能量審核、工程監(jiān)理、審計等單位的選擇，給予了規(guī)定，初步建立起較為完善的市場運行機制。

（二）發(fā)揮政府主導作用，提供節(jié)能政策保障

節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大離不開良好的政策環(huán)境驅(qū)動。深圳市委、市政府始終把推進合同能源管理擺在重要位置，王榮書記、許勤市長先后作出批示，要求市機關(guān)事務(wù)管理局在推廣合同能源管理方面要“敢想敢干，先行先試”。陳彪副市長作為市公共機構(gòu)節(jié)能工作聯(lián)席會議召集人，多次主持召開會議研究合同能源管理相關(guān)政策。市發(fā)改、財政、采購等部門挑選專業(yè)骨干組成研究小組，一起研究制定促進公共機構(gòu)合同能源管理實施的具體辦法和規(guī)定，先后出臺了公共機構(gòu)節(jié)能管理辦法、公共機構(gòu)合同能源管理實施方案、公共機構(gòu)“十二五”節(jié)能三年行動方案、合同能源管理采購招標模板、公共機構(gòu)合同能源管理項目資金支付流程、公共機構(gòu)“十二五”節(jié)能工作績效考核評估辦法等一系列文件，這些政策為公共機構(gòu)推進合同能源管理提供了政策保障。

（三）建立標準體系，規(guī)范政府采購行為

以國家頒布的節(jié)能行業(yè)技術(shù)標準為基礎(chǔ)，結(jié)合推行綜合節(jié)能改造模式的實際和南方夏熱冬暖的氣候特點，提出了針對政府機關(guān)和醫(yī)院、學校等不同類型既有建筑的改造需求標準；以項目基準能耗量為基礎(chǔ)，根據(jù)項目大小不同，對參與投標企業(yè)的注冊資金、融資能力、技術(shù)力量、案例個數(shù)等提出了不同的商務(wù)標準，形成階梯檔次，便于企業(yè)根據(jù)自身實力選擇參與相應(yīng)項目；針對辦公、教學及其他建筑等照明的不同要求，編制了單項LED照明系統(tǒng)改造的一系列技術(shù)標準。參考國家和省市的節(jié)能技術(shù)標準，專門在招標模板中增加了技術(shù)創(chuàng)新的加分條件，鼓勵企業(yè)加大創(chuàng)新力度，研發(fā)獨有的核心技術(shù)，鼓勵企業(yè)不斷提升綜合實力和競爭力。

（四）科學規(guī)劃路徑，保證項目有序推進

根據(jù)公共機構(gòu)“十二五”節(jié)能目標要求，以能耗統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析結(jié)果為基本依據(jù)，確立了“分批實施、分類指導”的工作原則，全市一盤棋，合理規(guī)劃布局。把能耗排名前50名的能耗大戶或能耗超過同類建筑平均水平的用能單位作為改造重點，區(qū)分項目大小、能耗高低和難易程度，按照先大后小、先易后難的順序，分批推進。在具體實施過程中，將公共機構(gòu)既有建筑分為機關(guān)、醫(yī)院、學校三大類，抓好分類指導，每類先抓一至兩個點，摸索路子，積累經(jīng)驗，再在相應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)推廣。為提高推廣效率，解決同一系統(tǒng)內(nèi)項目節(jié)能效益“貧富”不均的問題，采取“系統(tǒng)打包”的形式，難易搭配，統(tǒng)一招標，有效避免了好的項目企業(yè)搶著做、效益差的沒人做的局面。

二、實現(xiàn)合同能源管理招標模式“四個突破”

（一）突破項目申報難的障礙

長期以來，公共機構(gòu)的能耗支出實行實報實銷的財政制度。開展節(jié)能改造不僅工程技術(shù)復雜，而且具有一定的風險，采用合同能源管理模式又不屬于政府采購招標的范圍，導致用能單位節(jié)能改造的熱情始終不高，甚至還有抵觸情緒。如何讓用能單位自覺申報項目，成為公共機構(gòu)開展合同能源管理的首要問題。深圳市從轉(zhuǎn)變觀念入手，首先，轉(zhuǎn)變“不能采購招標”的觀念。把合同能源管理作為工程、服務(wù)、貨物之外的第四種模式納入到政府招標采購中，并簡化審批手續(xù)，開辟綠色通道，方便用能單位申報項目。其次，轉(zhuǎn)變“申報難”、“立項難”、“審批難”的觀念。積極向用能單位宣傳合同能源管理知識，講解新招標模式中立項招標、合同簽訂、監(jiān)理檢測等細節(jié)，讓用能單位熟悉每個流程。最后，轉(zhuǎn)變“干不干都一樣”的觀念，把節(jié)能改造任務(wù)作為市政府重大事項分指標到戶，提出強制性改造要求，并實行問責制。通過轉(zhuǎn)變觀念激發(fā)了各單位的積極性，僅在第一期項目征集中，市直機關(guān)就申報了86個合同能源管理項目。

（二）突破傳統(tǒng)工程立項審批程序

市發(fā)改委簡政放權(quán)，將合同能源管理項目的審批權(quán)轉(zhuǎn)移到機關(guān)事務(wù)管理部門，負責審核全市申報的項目，發(fā)改部門僅負責項目備案確認。財政部門也簡化了采購計劃下達程序，由過去的對口管理用能單位資金的處室分頭下達采購計劃，歸口為一個處室集中批量下達。優(yōu)化審批流程后，大大縮短了項目審批時間，提升了行政效率，使多個項目、多批次集中招標成為可能。

（三）突破固有的招評標模式

堅持公開招標的原則，把過去由企業(yè)主導的價格談判變?yōu)橥ㄟ^市場競爭產(chǎn)生價格，增加了透明度，有利于發(fā)揮市場機制的作用。在項目招標的具體實施上，著重把握了以下幾點：一是主推綜合性節(jié)能改造。采用對用能單位進行整體改造的方法招標，不僅便于準確測定能耗基準，測算節(jié)能效益，也有利于不同技術(shù)優(yōu)勢節(jié)能企業(yè)之間的聯(lián)合互補，推動節(jié)能產(chǎn)業(yè)由單一向綜合發(fā)展。二是采用最優(yōu)方案的形式招標。合同能源管理項目兼具工程與服務(wù)的特點，且各個節(jié)能公司技術(shù)千差萬別，難以確定標底，明確由各節(jié)能公司自行制作“節(jié)能改造方案”，并以“方案”的形式進行招投標。這樣既無需財政額外支付能源審計費用和編制標底預算費用，又能夠通過市場競爭發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，最終由節(jié)能專家評選出最優(yōu)節(jié)能改造方案，確保節(jié)能效益最大化。三是建立合同能源管理采購招標模板。編制《公共機構(gòu)合同能源管理采購模板》，采取綜合評分法，設(shè)定了年綜合節(jié)能率、節(jié)能效益分享年限、資金效率、節(jié)能效益分享比例四個核心指標來評價節(jié)能效果。四是實行“系統(tǒng)打包”項目招標。全市共有1700多家公共機構(gòu)，項目多、能耗跨度大，若全部以“一事一招”的形式招標，會給政府采購部門造成極大壓力，進度緩慢。為了提高項目招標效率，市機關(guān)事務(wù)管理局與發(fā)改、財政部門和采購中心采取以系統(tǒng)為單位整合項目，將同一系統(tǒng)的全部項目打包進行公開招標。

（四）突破財政支付瓶頸

財政支付難是節(jié)能企業(yè)對公共機構(gòu)節(jié)能改造望而卻步的最大障礙。首先，固化預算，由財政部門按項目業(yè)主單位改造前原有的預算標準或能耗定額全額撥付給項目業(yè)主單位，用于支付實際發(fā)生的水電費、節(jié)能效益和節(jié)能獎勵資金，解決“無錢可付”的問題。其次，明確支付流程，由項目業(yè)主單位負責向財政部門申報節(jié)能效益，并向節(jié)能服務(wù)企業(yè)支付資金。這種支付方法不但有效地化解了財政預算和節(jié)能效益分配之間的矛盾，而且大大激發(fā)了各單位實行節(jié)能改造的積極性。

截止到今年上半年，全市采用合同能源管理方式簽約改造面積達到700萬平方米，完工420萬平方米，年節(jié)電7600萬度，相當于減少標準煤9340噸，減少二氧化碳排放2.3萬噸，同時促進了當?shù)毓?jié)能服務(wù)企業(yè)的發(fā)展。深圳市在公共領(lǐng)域大力推行合同能源管理，在項目立項審核、集中采購、效益支付等關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，形成了適合深圳特區(qū)實際的操作模式。

（國家發(fā)展改革委環(huán)資司供稿）