開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系研究

周作江，周國華，唐承麗，鄧新忠

(湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，中國長沙 410081)

截止2012年底我國擁有國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)153家、國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)105家，全國開發(fā)區(qū)以占全國不到2%的土地面積創(chuàng)造了約12.8%的GDP.開發(fā)區(qū)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中發(fā)揮著重要作用.但近年來開發(fā)區(qū)在土地利用中出現(xiàn)了重?cái)U(kuò)張輕挖潛、重規(guī)模輕效率、重引資輕規(guī)劃等問題［1］.為了促進(jìn)開發(fā)區(qū)土地科學(xué)、高效、集約利用，2006年國土資源部啟動了開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，并取得了一系列的成績.

農(nóng)業(yè)土地集約經(jīng)營是指在一定面積的土地上集中投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動，采用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，尋求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量和收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式［2］.甄江紅［3］、何偉［4］、田黨生［5］等學(xué)者從不同視角闡述了土地集約利用的內(nèi)涵，他們共同認(rèn)為，土地集約利用是在土地可持續(xù)利用的前提下，通過增加土地投入和改善土地經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)3方面綜合效益最佳的動態(tài)過程.當(dāng)前開發(fā)區(qū)土地集約利用評價研究主要集中在土地集約利用的概念與內(nèi)涵［6］、評價方法［7］、指標(biāo)理想值［8-9］、指標(biāo)權(quán)重［10-11］等方面.而關(guān)于土地集約利用指標(biāo)體系的研究較少，且這些研究主要是對指標(biāo)體系的合理性和局限性進(jìn)行定性分析［12］.本文以系統(tǒng)性原則、主導(dǎo)性原則、差異性原則、可操作性原則和政策導(dǎo)向性原則為依據(jù)改進(jìn)開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的指標(biāo)體系，并用新的指標(biāo)體系進(jìn)行案例分析.

1 現(xiàn)行開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系評述

目前使用的最新規(guī)程為《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》(TD/T1029-2010)［13］，該規(guī)程中的評價指標(biāo)體系包括3個目標(biāo)、6個子目標(biāo)和16個指標(biāo)共3個層次.該指標(biāo)體系具有層次清晰、可操作性強(qiáng)、容易理解等特點(diǎn)，為全國各級各類開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作提供了一個統(tǒng)一的平臺，但該指標(biāo)體系也存在不少問題.

1.1 適用對象有限

該指標(biāo)體系主要以工業(yè)用地集約度測算為主，很難引入替代性指標(biāo)，封閉性較強(qiáng).面對近年來不斷涌現(xiàn)出的以金融商貿(mào)、物流倉儲、生物科技等新興產(chǎn)業(yè)為主的新型開發(fā)區(qū)，該指標(biāo)體系并不完全適用.比如用固定資產(chǎn)投入來反映產(chǎn)業(yè)用地投入水平不夠全面，目前在很多企業(yè)的總投資中固定資產(chǎn)的比重在逐步下降，而知識產(chǎn)權(quán)、人力資源等無形資產(chǎn)投入比重明顯增加，特別是在高附加值的高新技術(shù)行業(yè)中更是如此.

1.2 考慮因素不夠全面

該指標(biāo)體系側(cè)重于經(jīng)濟(jì)方面的測度，而缺少社會、生態(tài)環(huán)境方面的指標(biāo).土地集約利用追求的最終目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境綜合效益最佳，必須全面考慮與之相關(guān)的所有因素，如人均綠地面積、地均碳排放、地均稅收收入等.同時，隨著開發(fā)區(qū)住宅、公共設(shè)施和休閑配套設(shè)施等的不斷完善，這些指標(biāo)也應(yīng)該考慮進(jìn)入.

1.3 未能反映土地集約利用動態(tài)變化

開發(fā)區(qū)土地集約利用是一個動靜結(jié)合的過程，而該指標(biāo)體系包含的所有指標(biāo)僅能反映土地集約利用的靜態(tài)水平，不能反映土地集約利用的動態(tài)水平.引入動態(tài)性指標(biāo)才能客觀全面地反映土地集約利用程度.

1.4 未能體現(xiàn)各類開發(fā)區(qū)的特點(diǎn)

目前我國開發(fā)區(qū)主要有8種類型，不同類型的開發(fā)區(qū)具有各自的特點(diǎn)，某些開發(fā)區(qū)還具有多類開發(fā)區(qū)的特征.因此，開發(fā)區(qū)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建必須考慮到不同類型開發(fā)區(qū)的特點(diǎn)，根據(jù)不同類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位設(shè)立可選指標(biāo).

1.5 存在多重共線性

該指標(biāo)體系中有些指標(biāo)之間存在近似多重共線性，如土地供應(yīng)率和土地建成率等.多重共線現(xiàn)象的存在會使評價結(jié)果不準(zhǔn)確或失真，不能客觀真實(shí)地反映土地集約利用程度，因此需要對指標(biāo)之間的多重共線性進(jìn)行分析與判斷，盡可能地減少或消除其對評價結(jié)果的影響.

2 評價指標(biāo)體系的改進(jìn)

2.1 針對所有開發(fā)區(qū)增加或修改指標(biāo)體系

2.1.1 增加生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)指標(biāo) 可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，土地集約利用必須以改善或至少不降低生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為前提，保證土地的可持續(xù)性利用，因此土地集約利用評價指標(biāo)體系應(yīng)該增加生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)［14］.綜合考慮各種因素，增加工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、地均碳排放、人均公共綠地面積、建設(shè)用地?cái)U(kuò)張系數(shù)、土地持續(xù)供應(yīng)能力等指標(biāo).其中增加地均碳排放指標(biāo)主要考慮目前中國已將低碳經(jīng)濟(jì)作為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要方式［15］.

2.1.2 增加社會效益相關(guān)指標(biāo) 人類社會的一切經(jīng)濟(jì)活動都是為了人類能夠更好地生存與發(fā)展，開發(fā)區(qū)作為人類經(jīng)濟(jì)活動集聚的地區(qū)之一，極大地促進(jìn)了人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展.土地集約利用評價是對以土地為載體的社會經(jīng)濟(jì)活動的評價，因此必須包含社會效益方面的評價.在參考相關(guān)研究成果并結(jié)合自身工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，增加地均勞動就業(yè)人數(shù)、地均稅收收入兩個指標(biāo).

2.1.3 其他修改指標(biāo)

(1)增加多層廠房比重指標(biāo).多層廠房比重能夠間接反映開發(fā)區(qū)容積率和建筑系數(shù)狀況，因此增加多層廠房比重指標(biāo)對土地集約利用評價具有現(xiàn)實(shí)意義.

(2)增加居住用地率指標(biāo).隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，人口數(shù)量不斷增加，開發(fā)區(qū)的居住功能會越來越重要，居住用地率能夠在很大程度上體現(xiàn)開發(fā)區(qū)的居住功能.

(3)增加基礎(chǔ)設(shè)施完備度指標(biāo).基礎(chǔ)設(shè)施完備程度影響開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)效益和土地利用效益，所以應(yīng)該把這一指標(biāo)納入評價指標(biāo)體系中去.同時將建筑密度改為建筑系數(shù)，因?yàn)殚_發(fā)區(qū)土地主要用于工業(yè)生產(chǎn)加工、物流倉儲、商品貿(mào)易，原材料及產(chǎn)品堆場占地較大.假如需要防水，建造構(gòu)筑物經(jīng)濟(jì)可行，無需建造大量房屋，因此建筑系數(shù)比建筑密度更能體現(xiàn)對土地的利用強(qiáng)度.

(4)增加地價指數(shù)指標(biāo).只用土地有償使用率和土地招拍掛率不能全面反映管理績效，因?yàn)樵趯?shí)施工業(yè)用地招拍掛前，一些具有明顯比較優(yōu)勢的企業(yè)存在較大的選擇余地，并不一定通過招拍掛取得土地使用權(quán).而引入地價指數(shù)指標(biāo)能夠全面反映實(shí)施工業(yè)用地招拍掛前開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)市場化程度，從而補(bǔ)充反映開發(fā)區(qū)管理績效.

(5)去掉土地建成率指標(biāo).因?yàn)橥恋亟ǔ陕逝c土地開發(fā)率之間存在較強(qiáng)的共線性，而土地開發(fā)率更能體現(xiàn)開發(fā)區(qū)的土地利用程度，因此去掉土地建成率指標(biāo)可以使評價結(jié)果更加客觀真實(shí).

2.2 針對不同類型開發(fā)區(qū)設(shè)置可選指標(biāo)

2.2.1 經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū) 這3類開發(fā)區(qū)都是以知識、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重較高，研發(fā)投入占企業(yè)總投入比重較大.因此針對這3類開發(fā)區(qū)設(shè)置高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地率、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出強(qiáng)度和研發(fā)投入強(qiáng)度3個可選指標(biāo)，可以更好地反映開發(fā)區(qū)特色.

2.2.2 保稅區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū) 保稅區(qū)具有進(jìn)出口加工、國際貿(mào)易、保稅倉儲商品展示等功能，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)具有邊境貿(mào)易和加工出口等功能，這兩類開發(fā)區(qū)都以進(jìn)口和出口工業(yè)產(chǎn)品為主要經(jīng)濟(jì)活動.因此增加進(jìn)出口凈值指標(biāo)來反映這兩類開發(fā)區(qū)的土地投入產(chǎn)出效益.

2.2.3 出口加工區(qū) 出口加工區(qū)以發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)為主，具有制造、加工、裝配出口商品等功能，這類開發(fā)區(qū)以出口工業(yè)產(chǎn)品為目的，因此增加工業(yè)出口額指標(biāo)來反映此類開發(fā)區(qū)的土地投入產(chǎn)出效益.

2.2.4 省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū) 省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是以發(fā)展工業(yè)為主的傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)類型，其工業(yè)產(chǎn)值占GDP比重大.目前我國土地規(guī)模利用尚處于報酬遞增階段，引入規(guī)模工業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重指標(biāo)可以較好地反映土地的集聚效益.

2.2.5 省級特色工業(yè)園 省級特色工業(yè)園是以產(chǎn)業(yè)集聚為特征，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出，產(chǎn)業(yè)之間聯(lián)系密切，特色優(yōu)勢明顯，具有較強(qiáng)的集聚、承載、衍生能力.因此針對這類開發(fā)區(qū)引入產(chǎn)業(yè)集聚程度指標(biāo)來反映其土地的集聚效益.

通過對評價指標(biāo)體系進(jìn)行修改，最終形成一個包括5個目標(biāo)、10個子目標(biāo)，30個指標(biāo)共3個層次的指標(biāo)體系，其中地均碳排放為負(fù)向指標(biāo)，其余為正向指標(biāo)(包括7個可選指標(biāo))，具體情況如表1.

3 實(shí)證研究

以湖南沅江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為評價對象，評價時點(diǎn)為2011年12月31日.相關(guān)資料來自沅江市國土局、規(guī)劃局及沅江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會.以《規(guī)程》中的指標(biāo)體系和前文中提出的新指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，采用多因素綜合評價法分別對園區(qū)進(jìn)行評價.新指標(biāo)體系的權(quán)重采用德爾菲法確定.新指標(biāo)體系的理想值確定方法如下:通過向多名業(yè)內(nèi)專家、學(xué)者進(jìn)行意見咨詢與反饋，再結(jié)合園區(qū)自身情況及所處區(qū)域的實(shí)際情況綜合確定A23、A35、B12、C31、D13、D21、D22的理想值;通過對湖南省同類開發(fā)區(qū)指標(biāo)現(xiàn)狀值進(jìn)行比較，選取最大值作為B13、E11、E12的理想值;通過對湖南省同類開發(fā)區(qū)指標(biāo)現(xiàn)狀值進(jìn)行比較，選取最小值作為D12指標(biāo)的理想值;其他指標(biāo)的理想值參照湘國土資發(fā)辦〔2012〕76號文件中有關(guān)理想值確定.

通過計(jì)算得到評價結(jié)果為:采用《規(guī)程》指標(biāo)體系得到的綜合分值為85.62，采用修改后的指標(biāo)體系得到的綜合分值為83.13，兩者相差2.49.與《規(guī)程》中的指標(biāo)體系相比，(1)增加了 D11、E11、E12等生態(tài)、社會指標(biāo)，能綜合反映開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益.(2)增加了C31、D21、D22等動態(tài)指標(biāo)，能從動態(tài)和靜態(tài)兩方面反映開發(fā)區(qū)土地集約利用水平.(3)根據(jù)開發(fā)區(qū)類型設(shè)置可選指標(biāo)A22、B13，能充分體現(xiàn)不同類型開發(fā)區(qū)的特色.(4)增加了地價指數(shù)C31，能在一定程度上減小行政因素的干擾，合理削弱管理績效對評價結(jié)果的影響力.因此，采用新指標(biāo)體系得到的結(jié)果更加客觀真實(shí).

4 結(jié)論與討論

基于土地集約利用的內(nèi)涵，針對現(xiàn)行開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系中存在的問題，作者提出修改建議，建立了一套包含5個目標(biāo)、10個子目標(biāo)，30個指標(biāo)的指標(biāo)體系.其中有23個指標(biāo)針對所有開發(fā)區(qū)，另外7個指標(biāo)針對不同類型開發(fā)區(qū).以兩套指標(biāo)體系分別對沅江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行土地集約利用評價，結(jié)果表明新指標(biāo)體系得到的評價結(jié)果更加客觀真實(shí).

土地具有空間實(shí)體性，對于開發(fā)區(qū)供應(yīng)的每一塊土地必須精確落實(shí)到具體位置，不易弄虛作假，因此A11、A21、A22、A23、B11、B14、B15、D21、E12這些與土地面積大小密切相關(guān)的指標(biāo)對土地集約利用水平有較大的約束力，可以進(jìn)一步對其權(quán)重及理想值進(jìn)行研究，以便更好地發(fā)揮它們的主導(dǎo)性作用;由于統(tǒng)計(jì)建筑面積具有較大困難，統(tǒng)計(jì)結(jié)果也不一定準(zhǔn)確，土地利用強(qiáng)度子目標(biāo)下的指標(biāo)易造成數(shù)據(jù)失真;由于行政因素的影響，所有開發(fā)區(qū)的管理績效指標(biāo)現(xiàn)狀值趨向理想值.怎樣有效解決這些問題還有待進(jìn)一步研究.

表1 修改后的評價指標(biāo)體系Tab.1 The revised evaluation index system

表2 新指標(biāo)體系的權(quán)重和理想值Tab.2 Weight and ideal value of the new evaluation index system

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