地方債的“繼往”與“開來(lái)”

曹陽(yáng)

10月2日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，將對(duì)于未來(lái)地方政府舉債融資進(jìn)行規(guī)范，短周期內(nèi)有助于降低存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證政府投資在2015年后的資金來(lái)源，防止經(jīng)濟(jì)失速風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)下行壓力使目前地方債務(wù)的融資模式難以維系。同時(shí)，地方債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張也增加了金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。這使得目前時(shí)點(diǎn)規(guī)范地方政府舉債，防止債務(wù)繼續(xù)擴(kuò)張，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，維持政府投資可持續(xù)性十分重要。本次國(guó)務(wù)院對(duì)于地方政府性債務(wù)的管理可以起到如下作用：

首先，短期內(nèi)降低了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于金融體系保持穩(wěn)定。

對(duì)于存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的處理將有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，通過(guò)拉長(zhǎng)期限、降低利率進(jìn)行債務(wù)置換，以此降低利息負(fù)擔(dān)；對(duì)于收入難以覆蓋本息支付的項(xiàng)目，通過(guò)資產(chǎn)注入來(lái)提高項(xiàng)目盈利性，增加償債能力；對(duì)于在建項(xiàng)目的后續(xù)融資，需要銀行適當(dāng)進(jìn)行展期，而無(wú)法落實(shí)資金來(lái)源的，通過(guò)引入政府和社會(huì)資本合作模式，或通過(guò)地方政府債券發(fā)行進(jìn)行續(xù)接，以上各種手段均降低了政府項(xiàng)目資金鏈斷裂的壓力。

由于2014年以來(lái)，央行保持貨幣政策寬松，城投債發(fā)債成本較前幾年大為降低，通過(guò)債務(wù)置換，可以降低利率100個(gè)基點(diǎn)以上，進(jìn)而減少項(xiàng)目的財(cái)務(wù)費(fèi)用支出。

對(duì)于地方債務(wù)的梳理，也降低了整體金融體系風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)2013年的審計(jì)署報(bào)告，城投債規(guī)模和信托大致為1.7萬(wàn)億元和1.3萬(wàn)億元，這可能有所低估。本次國(guó)務(wù)院發(fā)文對(duì)于債務(wù)存量的界定在2013年審計(jì)署基礎(chǔ)上存在一定彈性，允許地方政府在此甄別將政府存量債務(wù)上報(bào)國(guó)務(wù)院，經(jīng)批準(zhǔn)后分類納入預(yù)算管理。這可能意味著更多存量債務(wù)可以得到政府擔(dān)保，從而降低了“影子銀行”領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。

其次，創(chuàng)新了地方債務(wù)融資模式，有助于保持政府投資在2015年穩(wěn)定增長(zhǎng)。

盡管央行在抵押貸款、房企融資等方面放寬了信貸標(biāo)準(zhǔn)，但從銷售回暖到開發(fā)商新開工意愿增加不確定性較多，因此，2015年地產(chǎn)投資下行風(fēng)險(xiǎn)很大，這需要政府在基建領(lǐng)域投資發(fā)力予以對(duì)沖。

本次國(guó)務(wù)院意見(jiàn)中對(duì)于地方項(xiàng)目舉債在于規(guī)范，剝離了先前融資平臺(tái)中的政府融資職能，更強(qiáng)調(diào)地方項(xiàng)目的市場(chǎng)化融資方式。在界定項(xiàng)目性質(zhì)和借債主體等基礎(chǔ)上，采取不同融資方式。比如對(duì)于基建、環(huán)保等民生類項(xiàng)目，積極推廣PPP模式，通過(guò)項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定給予財(cái)政補(bǔ)貼，但不承擔(dān)償債責(zé)任；對(duì)于公益類項(xiàng)目，通過(guò)政府發(fā)行轉(zhuǎn)向債券融資，以政府基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。預(yù)計(jì)新的融資方式落實(shí)將有助2015年政府主導(dǎo)投資保持較快增速，從而為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)托底。

再次，就中期而言，對(duì)于地方債務(wù)的規(guī)范，有助于未來(lái)財(cái)稅體制改革的推進(jìn)。

意見(jiàn)基本解決了未來(lái)地方政府增量債務(wù)“借、用、還”等方面的問(wèn)題。具體來(lái)看，在借債主體方面，限制在省、自治區(qū)和直轄市，將原先的地級(jí)市、縣的自主籌資改為由前者代為舉借；剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，政府債務(wù)不再通過(guò)企事業(yè)單位舉借。有助于增加債務(wù)的透明度，也易于核算債務(wù)規(guī)模變化。

在借債規(guī)模方面，實(shí)行額度管理，由國(guó)務(wù)院確定地方債務(wù)規(guī)模上限，實(shí)際規(guī)模在此基礎(chǔ)上由地方本級(jí)人大或常委會(huì)決定。這既有利于債務(wù)的總量控制，也給地方政府跨期的項(xiàng)目融資留有彈性空間。

在借債用途方面，限制地方政府融資僅用于公益性資本支出和適當(dāng)歸還存量債務(wù)，不得用以經(jīng)常性支出，這一定程度提高政府支出效率；在債務(wù)償還方面，將地方債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束。

作者單位為浦發(fā)銀行金融市場(chǎng)部endprint