中國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為規(guī)制

程昕

摘 要：經(jīng)濟(jì)法視域中的政府權(quán)力是法律賦予的，政府憑借擁有的巨大的社會(huì)資源和自然資源，在公共生產(chǎn)過程中，對一切公私企事業(yè)部門及國家各種行業(yè)進(jìn)行直接或間接的經(jīng)營管理或進(jìn)行宏觀的調(diào)節(jié)控制的一種強(qiáng)制力和支配力?；仡欀袊ㄟ^權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)的歷史過程，出現(xiàn)了變異現(xiàn)象。而經(jīng)濟(jì)法因其法益目標(biāo)和干預(yù)手段的特殊性，天然地具有對權(quán)力行為進(jìn)行調(diào)適的能力。因此，在考量和整合多重利益范疇的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制策略是可行路徑。

關(guān)鍵詞：政府權(quán)力；干預(yù)經(jīng)濟(jì)；經(jīng)濟(jì)法規(guī)制

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）19-0308-03

一、經(jīng)濟(jì)法視域中的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為內(nèi)涵探析

（一）具有法律意義的經(jīng)濟(jì)法的行為

經(jīng)濟(jì)法規(guī)范的行為首先應(yīng)屬于法律行為，作為政府經(jīng)濟(jì)行為主體的政府及其經(jīng)濟(jì)管理職能部門所作出的任何經(jīng)濟(jì)法上的行為必然具有法律上的意義。經(jīng)濟(jì)學(xué)著重研究政府的經(jīng)濟(jì)職能影響運(yùn)行的效果相比，經(jīng)濟(jì)法視域中的政府經(jīng)濟(jì)行為的效果相比，經(jīng)濟(jì)法視域中的政府經(jīng)濟(jì)行為法制化的目的。政府經(jīng)濟(jì)行為作為經(jīng)濟(jì)法上的行為，必然具有經(jīng)濟(jì)法上的特定意義。由于經(jīng)濟(jì)法具有超越民商法“私”的規(guī)定性而允許政治國家介入市民社會(huì)的特質(zhì)，經(jīng)濟(jì)法視域中的政府經(jīng)濟(jì)行為也相應(yīng)地被賦予補(bǔ)充民商法調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)之不足的使命，其必然不同于民事行為的意思自治性，而更多體現(xiàn)為對市場主體行為的積極且主動(dòng)的干預(yù)。

（二）以追求實(shí)質(zhì)正義為其根本目的

以民法為典型表征的私法體系確立了“同等的人應(yīng)受到同等的對待”的形式正義，它為市場中的競爭者們劃定了同一的起跑線并制定了一視同仁的競爭規(guī)則，營造了一個(gè)“看似公平”的競爭環(huán)境，但卻忽略了處于同一起跑線上的競爭者可能因?yàn)橹T多先天不足的原因，而一開始就注定了成為落后者的結(jié)局，以及市場競爭中的強(qiáng)勢群體有可能利用其所謂公平的競賽規(guī)則而做出排斥異己的實(shí)質(zhì)不公平的行為。這種“法律對人的一視同仁，在權(quán)力、智慧、個(gè)人幸福等實(shí)際上的不平等的狀況下，只能使不平等變得天經(jīng)地義，甚至加深這種不平等?！盵1]盡管現(xiàn)代民法已經(jīng)出現(xiàn)趨向?qū)嵸|(zhì)正義的自我改造，但無法超越其意思自治的規(guī)定性，否則將使自身面臨消亡的危機(jī)。而經(jīng)濟(jì)法由于其產(chǎn)生伊始就肩負(fù)著修正民商法自身缺陷所帶來的弊害，因此，經(jīng)濟(jì)法視域中的政府經(jīng)濟(jì)行為必然要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)質(zhì)正義為己任，其理念是：每個(gè)社會(huì)成員，僅因?yàn)樗巧鐣?huì)成員之一，就有權(quán)不僅享受每一個(gè)人都想得到而實(shí)際上確實(shí)對人類福利有益的一切好處和機(jī)會(huì)[1]。因此，經(jīng)濟(jì)法上的政府經(jīng)濟(jì)行為偏重于不同情況下予以區(qū)別對待，“既要允許優(yōu)者勝，又要保障劣者存，既要鼓勵(lì)增強(qiáng)強(qiáng)者，也要扶持提攜弱者，既要使好的錦上添花，也要對壞的雪中送炭”[2]，從而使得各個(gè)主體都能各得其所，共同發(fā)展。這種實(shí)質(zhì)正義觀還體現(xiàn)為政府經(jīng)濟(jì)行為手段的豐富多樣性，即政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的干預(yù)行為“既包括直接的政府管制行為，又包括間接的調(diào)控行為；既包括權(quán)力手段，又包括非權(quán)力手段”[3]。總之，經(jīng)濟(jì)法視域中的政府經(jīng)濟(jì)行為一改民事行為追求形式正義的機(jī)械刻板，轉(zhuǎn)而以“對于特定主體而言在形式上、表面上不公正但求達(dá)到結(jié)果和實(shí)質(zhì)公正”[4]的實(shí)質(zhì)正義為其追求的根本旨趣。

二、中國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的變異

（一）政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的低效率

首先，政府決策難以達(dá)到帕累托最優(yōu)，從決策動(dòng)機(jī)和傾向來看，政府部門決策的出發(fā)點(diǎn)是部門利益，是在盡可能減少個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任、降低個(gè)人成本的前提下爭取預(yù)算的最大化，通過滿足各方要求來凸現(xiàn)政績。不僅如此，政府還有追求更大權(quán)力的強(qiáng)烈的政治偏好，政府在考慮經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，不完全是從效用最大和利潤最大化的原則出發(fā)，而是首先著眼于一些政治目標(biāo)，這樣，政府的決策就不一定是客觀存在的諸多方案中的最優(yōu)選擇。

其次，政府活動(dòng)缺乏成本——收益機(jī)制，既無成本壓力，又無收入動(dòng)力，缺乏降低成本、增加收益的激勵(lì)。在市場活動(dòng)中，市場主體活動(dòng)的成本和收入是相互聯(lián)系的，正是這種聯(lián)系給市場主體以激勵(lì)，使其優(yōu)化資源安排進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利潤的最大化。而在政府活動(dòng)中，這種機(jī)制已不復(fù)存在。因?yàn)檎块T活動(dòng)的支出源于公共資金，具有非價(jià)格來源的特征，且這種資金缺乏明確的利益主體，由于沒有產(chǎn)權(quán)約束，政府部門在活動(dòng)時(shí)，根本不必?fù)?dān)心成本問題。再說，政府活動(dòng)又無具體利潤要求，而降低成本的努力不僅得不到回報(bào)而且還會(huì)影響政績和今后的預(yù)算。因此，政府部門的活動(dòng)大多不計(jì)成本，不會(huì)主動(dòng)節(jié)約成本。即使計(jì)算成本，也很難做到精確，這就造成公共產(chǎn)品超量供應(yīng)，政治產(chǎn)品過剩，社會(huì)福利費(fèi)用過高，導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。

最后，政府權(quán)力的壟斷性和政府組織活動(dòng)的內(nèi)部性也會(huì)導(dǎo)致政府行為的低效率。政府活動(dòng)是在無競爭的條件下進(jìn)行的，不可能有兩個(gè)政府或政府中兩個(gè)相同職能的部門同時(shí)活動(dòng)，政府的活動(dòng)、行為缺乏競爭機(jī)制的激勵(lì)和鞭策：同時(shí)，由于政府活動(dòng)的壟斷性，人們既無法直接衡量政府的效率，也難以真正有效地監(jiān)督政府。在這個(gè)社會(huì)里，除了作為干預(yù)、調(diào)控主體的政府自己外，沒有任何機(jī)構(gòu)行為的效果進(jìn)行驗(yàn)收，也沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)對這些政策效果進(jìn)行明確的、獨(dú)立的、公正的經(jīng)濟(jì)分析。這種缺乏競爭和約束的政府行為必然導(dǎo)致低效率[5]。

（二）地方保護(hù)主義

作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，各級地方政府出于地方利益的考慮，運(yùn)用行政權(quán)力，以排斥、限制所轄市場競爭的行為，又稱地方保護(hù)主義、地區(qū)封鎖，這種壟斷具有明顯的地區(qū)性特點(diǎn)，其表現(xiàn)形式多種多樣。如在商品流通方面，地方政府及其所屬政府部門濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場，或者本地商品流向外地市場；在生產(chǎn)要素方面，地方政府往往通過各種手段限制本地資金、資源、技術(shù)和人才外流，對外地企業(yè)需要的本地資源設(shè)關(guān)卡，對本地企業(yè)所需要資源則采取低價(jià)政策；在企業(yè)競爭中，地方政府對本地企業(yè)實(shí)行特殊的保護(hù)政策，而對外地企業(yè)，則設(shè)置種種壁壘，限制其進(jìn)入本地市場，使外來的生產(chǎn)者很難在本地不受歧視地生產(chǎn)經(jīng)營；制定有利于本地企業(yè)、妨礙外地企業(yè)和產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證制度、衛(wèi)生檢驗(yàn)疫制度，使市場封鎖合法化。通過設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式限制或者排斥外地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人在本地的投資或者設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行歧視性待遇，侵害其合法權(quán)益。endprint

（三）政府越權(quán)干預(yù)市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

政府越權(quán)干預(yù)包括行政機(jī)關(guān)對企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的干預(yù)，也包括對其他非營利組織和個(gè)人活動(dòng)自由的干預(yù)，政府越權(quán)干預(yù)的特點(diǎn)是政府限制市場主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使經(jīng)營者喪失了經(jīng)營自由和競爭自由，消費(fèi)者喪失了選擇自由。實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的限定出租汽車公司擇車、指定建筑項(xiàng)目的承包者等，都鮮明地反映了這一特點(diǎn)。政府的強(qiáng)制性交易行為往往和地方保護(hù)相聯(lián)系，強(qiáng)迫消費(fèi)者購買某種產(chǎn)品，限制經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其目的往往為了保護(hù)本地的某些企業(yè)。

政府的強(qiáng)制交易行為是中央政府部門、地方政府或其所屬部門利用行政權(quán)力，限定或變相限定他人只能將商品出售給自己、自己指定的經(jīng)營者，或限定他人只能購買其指定的經(jīng)營者的商品（服務(wù)），從而排擠其他經(jīng)營者進(jìn)行公平競爭的行為。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中主要表現(xiàn)形式有：（1）明確規(guī)定在行政轄區(qū)范圍內(nèi)只能將某些非指令性計(jì)劃產(chǎn)品銷售給指定的企業(yè)。（2）限定客戶和消費(fèi)者購買行政部門關(guān)系戶的商品。（3）限定客戶和消費(fèi)者接受指定單位的有償服務(wù)。（4）行政部門在市場主體服務(wù)時(shí)，強(qiáng)制搭售某種商品。（5）為推銷指定企業(yè)的產(chǎn)品而阻撓、破壞他人達(dá)成交易等[6]。

三、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制

經(jīng)濟(jì)法對政府融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活而產(chǎn)生的法律調(diào)整需求予以回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府與市場的共同進(jìn)步，契合公私融合的時(shí)代規(guī)律。將政府行為的求利性納入法的框架內(nèi)加以規(guī)范，是經(jīng)濟(jì)法生成和不斷創(chuàng)新的最權(quán)威和最理想的選擇[7]。

（一）考量和整合多重利益范疇，確立政府公共利益最大化的職能目標(biāo)

在“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”的民生訴求背景下，以服務(wù)社會(huì)為目標(biāo)的公共利益最大化是政府職能的唯一落腳點(diǎn)。要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法的規(guī)控功能，在理念導(dǎo)向上必須明確以下幾點(diǎn)：第一，政府行使職權(quán)必須克服“政府有限理性”，秉承正義所囊括的自由和公平精神，以社會(huì)整體福利推進(jìn)為標(biāo)尺，對所保護(hù)的社會(huì)公共利益必然大于所侵犯的少數(shù)人的個(gè)人利益。政府在執(zhí)行公共政策時(shí)，必然需要尋找不同群體的利益均衡點(diǎn)并加以考量和整合，以促進(jìn)公共利益最大化，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。第二，對政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的路徑依賴，決定了必須以經(jīng)濟(jì)法規(guī)制、約束政府的經(jīng)濟(jì)行為，從源頭上預(yù)防政府濫加干預(yù)于市場主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而謀取非法利益。中國政府的干預(yù)行為涉及多重利益范疇——行為主體（各級政府和部門）、類型復(fù)雜化目標(biāo)群體及社會(huì)公眾等主體的利益。在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中，政府不能直接從事市場活動(dòng)并追逐利潤，只能合理安排調(diào)控和規(guī)制措施，滿足社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求[8]。

（二）構(gòu)建完備的權(quán)責(zé)利制度規(guī)范，完善公共利益追求下的經(jīng)濟(jì)法律制度

法律是權(quán)力約束的基本力量，在現(xiàn)代法治語境中，任何公權(quán)力的行使均須受法的支配。通過匯總不同利益聚集點(diǎn)，可以構(gòu)建完備的權(quán)責(zé)利制度規(guī)范體系。（1）厘清政府的權(quán)力邊界，理順各層級政府和各行政部門之間的利益關(guān)系，形成合理的利益格局。通過法律機(jī)制來規(guī)制政府的權(quán)力行為，使政府行為被限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。第一，權(quán)力界限法定。政府必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)按照法定程序行使職權(quán)，不得借助行政法規(guī)、規(guī)章或其他文件為自身拓展權(quán)力領(lǐng)域。第二，利益關(guān)系重塑。按照“事—責(zé)—權(quán)—利”的邏輯思路，合理調(diào)整政府管理體制，建立層次明確的利益布局。（2）科學(xué)劃分政府事權(quán)，合理確定財(cái)政收支劃分，完善現(xiàn)有財(cái)稅法體制。能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性均衡發(fā)展是衡量制度成敗的準(zhǔn)則，在財(cái)政法層面，若要實(shí)現(xiàn)間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化，必須科學(xué)規(guī)制政府財(cái)政汲取能力，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的法治化。具體而言，應(yīng)加強(qiáng)《預(yù)算法》的修訂和完善，并制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》，將“實(shí)質(zhì)合理化”與“社會(huì)妥當(dāng)性”注入財(cái)政體制內(nèi)[9]，調(diào)節(jié)各地經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)利益的大致均衡和改善。首先，充分利用稅收立法權(quán)實(shí)現(xiàn)政府的資源配置，收入分配及經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡職能。其次，征稅權(quán)力的配置應(yīng)秉承“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”原則，以中央政府為主導(dǎo)并賦予地方政府相應(yīng)的征稅權(quán)，確保地方政府職能實(shí)現(xiàn)[10]。在稅率結(jié)構(gòu)的安排方面，合理搭配比例稅率和累進(jìn)稅率，有效抑制投資者的投機(jī)沖動(dòng)和消費(fèi)者的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。（3）完善政府干預(yù)方式，規(guī)范市場監(jiān)管秩序。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過對微觀經(jīng)濟(jì)主體的規(guī)范與制約，對特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的準(zhǔn)入與退出、資質(zhì)、價(jià)格等方面進(jìn)行調(diào)整。鑒于信息在市場中具有非對稱性，經(jīng)濟(jì)法可借助于“委托—代理框架”，合理設(shè)計(jì)規(guī)制者和被規(guī)制者（調(diào)控者和被調(diào)控者）的信息結(jié)構(gòu)約束條件，用最優(yōu)激勵(lì)機(jī)制解構(gòu)雙方的行為并引導(dǎo)其策略選擇，從而為政府職能的具體實(shí)現(xiàn)提供更有效的制度平臺(tái)。

（三）重視中間層組織建構(gòu)，重塑行業(yè)協(xié)會(huì)和政府職能的分工與制約關(guān)系

具有權(quán)衡利益之力的中間層組織是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一支不可忽視的“民間動(dòng)力”?！爱?dāng)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，在實(shí)現(xiàn)從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，把更多的服務(wù)遞送給民間非營利性組織包括專業(yè)性社團(tuán)時(shí)，一個(gè)國家與社會(huì)相互增權(quán)的局面是可以期待的?！盵11]這一建構(gòu)的核心是協(xié)商民主下的利益表達(dá)機(jī)制的完善。在協(xié)商民主環(huán)境中健全利益表達(dá)機(jī)制，能夠緩和權(quán)利和權(quán)力的沖突，接通私人自主與公共自主的線路，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人人權(quán)與人民主權(quán)之間的良性互動(dòng)[12]。經(jīng)濟(jì)法確認(rèn)自由的表現(xiàn)形式之一，是在約束政府權(quán)力的同時(shí)，使公民享有廣泛的參與性權(quán)利，并創(chuàng)造環(huán)境和條件，促進(jìn)這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展。因此，通過立法確立經(jīng)濟(jì)社會(huì)多維監(jiān)督主體的資格，凝聚社會(huì)力量以發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢，政府也能將廣大民眾納入到管理資源體系，彌補(bǔ)管理資源匱乏之不足。

在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，對于行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)法主體地位已基本達(dá)到共識(shí)。行業(yè)協(xié)會(huì)有其的合理性，可以防止政府經(jīng)濟(jì)決策的異化。雖然經(jīng)濟(jì)決策權(quán)由國家統(tǒng)一實(shí)施，“但由于行業(yè)協(xié)會(huì)的建構(gòu)與發(fā)展，客觀上要求國家必須將其一部分經(jīng)濟(jì)決策權(quán)在其行使時(shí)受到行業(yè)協(xié)會(huì)的制約，由此便改變了國家權(quán)力在經(jīng)濟(jì)決策方面一統(tǒng)天下的格局，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)了民主對權(quán)力專制的反對?！盵13]首先，重構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)和政府職能的分工與制約關(guān)系。在立法中，應(yīng)在尊重市場自發(fā)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行專門行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)制，并強(qiáng)化政府的指導(dǎo)性調(diào)控。厘清政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的職權(quán)界限，完善和調(diào)整相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)法律制度，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位，更好地發(fā)揮其在糾正政府行為偏離、緩解社會(huì)矛盾、應(yīng)對市場扭曲等方面的突出功能[9]。endprint

四、結(jié)語

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)法終極目標(biāo)方面均表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序，引導(dǎo)或促使政府在較完善的法制構(gòu)架下更有效地處理公共性和自利性的矛盾。在市場領(lǐng)域中，促使市場主體行為的內(nèi)在動(dòng)因是人性中的“求利”因素，那么，政府通過對各種利益的科學(xué)認(rèn)知，變成為經(jīng)濟(jì)法以“整體主義”思考社會(huì)利益的具體實(shí)現(xiàn)措施[14]，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法律制度的構(gòu)建，更是經(jīng)濟(jì)法功能發(fā)揮的關(guān)鍵。作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法，政府的作用比較突出，多向度的經(jīng)濟(jì)法立法供給和干預(yù)行為，有助于形成對市場失靈和政府失靈雙重控制機(jī)制，充分尊重市場的個(gè)人自由、經(jīng)濟(jì)自由本性，多維度地政府利益進(jìn)行法律規(guī)制，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體自由和經(jīng)濟(jì)主體的實(shí)質(zhì)自由。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]endprint