農(nóng)民權(quán)益視角下土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

熊雅萍 毛德華 吳虹雨

摘 要：近年來(lái)，在農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理配置，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)一步提升，可以增加農(nóng)民收入。但是在土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展過(guò)程中，由于農(nóng)民的思想觀念落后以及流轉(zhuǎn)機(jī)制的不完善，農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法得到保障，本文通過(guò)對(duì)安化縣土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查和分析，試圖提出一些對(duì)策來(lái)改善這種情況。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；安化縣

1 安化縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

安化縣，地處湖南中部偏北，資水中游，雪峰山脈北端，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候?？偯娣e4950平方公里，其中山地占82%，耕地總面積3.75萬(wàn)公頃，林地總面積38.57萬(wàn)公頃。轄18個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)鄉(xiāng)。安化縣是典型的山地縣區(qū)。

通過(guò)查詢資料和走訪調(diào)查筆者初步了解了安化縣土地流轉(zhuǎn)的基本情況和特點(diǎn)。

（一）安化縣土地流轉(zhuǎn)基本情況和特點(diǎn)

（1）土地流轉(zhuǎn)日趨活躍

至2012年10月為止，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積1.74萬(wàn)公頃，占全縣土地總面積的3.15%，：其中耕地流轉(zhuǎn)面積1.2萬(wàn)公頃，占耕地總面積的32%，林地流轉(zhuǎn)面積0.54萬(wàn)公頃，占林地總面積的1.4%。從流轉(zhuǎn)土地類型看，由原來(lái)的流轉(zhuǎn)稻田、旱地為主向流轉(zhuǎn)山地、荒地?cái)U(kuò)展。從流轉(zhuǎn)土地用途看，由種糧為主轉(zhuǎn)向茶葉、藥材、林果、養(yǎng)殖及旅游觀光等多種特色經(jīng)營(yíng)。

（2）流轉(zhuǎn)方式簡(jiǎn)單明朗

目前安化縣參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達(dá)5.04萬(wàn)戶。流轉(zhuǎn)方式主要有四種：一是出租。農(nóng)戶通過(guò)簽訂經(jīng)濟(jì)合同，在一定時(shí)間內(nèi)將承包的土地租賃給其它農(nóng)戶、外地客商、龍頭企業(yè)、種養(yǎng)業(yè)能手或?qū)I(yè)合作組織等。該方式流轉(zhuǎn)面積1.2萬(wàn)公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的46.4%。二是轉(zhuǎn)包。承包方將部分或全部土地轉(zhuǎn)包給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。該方式流轉(zhuǎn)面積0.46萬(wàn)公頃，占總流轉(zhuǎn)面積的17.7%。三是入股。由農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社牽頭，農(nóng)戶以耕地使用權(quán)作價(jià)入股參與合作聯(lián)營(yíng)，組成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的聯(lián)合體，共同發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)。該方式流轉(zhuǎn)面積0.14萬(wàn)公頃，占土地流轉(zhuǎn)面積的5.4%。四是農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)0.79萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)面積的30.5%。

（3）流轉(zhuǎn)規(guī)模以20畝以下的土地為主。

根據(jù)安化縣國(guó)土局的資料顯示，安化縣1000畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶有15戶，500～900畝的有14戶，300～499畝的21戶，100～299畝的27戶，50～99畝的141戶，20畝以下的4.94萬(wàn)戶。

2 安化縣土地流轉(zhuǎn)模式

近年來(lái)，在我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，產(chǎn)生了很多新鮮事物。農(nóng)民與土地的關(guān)系正悄然變革，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出一些新的要求，因此，如何根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，選擇符合當(dāng)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)模式顯得尤為必要[3]。

（一）土地流轉(zhuǎn)模式

（1）"單位個(gè)人+托管公司+農(nóng)戶"的信托流轉(zhuǎn)模式

通過(guò)農(nóng)村土地托管投資有限公司接受農(nóng)戶的土地委托，由農(nóng)村土地托管投資有限公司流轉(zhuǎn)給符合條件的單位或個(gè)人。2008年安化縣啟動(dòng)了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，確定江南鎮(zhèn)為試點(diǎn)鎮(zhèn)，目前安化縣信托流轉(zhuǎn)的土地面積7500畝，受理信托流轉(zhuǎn)申請(qǐng)的土地面積3500畝。這種信托流轉(zhuǎn)的模式成為目前安化縣著力推廣最主要的土地流轉(zhuǎn)模式。

（2）"企業(yè)+村民委員會(huì)+農(nóng)戶"的租賃流轉(zhuǎn)模式

租賃流轉(zhuǎn)模式即農(nóng)戶與承租方之間在一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。這種方式，主要在農(nóng)戶與用地單位之間進(jìn)行，農(nóng)戶自愿將全部或部分土地使用權(quán)出租給承租方，承租方給出租方固定的收益。出租的期限一般由雙方協(xié)商確定，最長(zhǎng)不超過(guò)承包合同的剩余期限。在安化縣來(lái)說(shuō)，就是農(nóng)戶將流轉(zhuǎn)的土地委托給村民委員會(huì)，企業(yè)與村民委員會(huì)簽訂流轉(zhuǎn)合同。

（3）"企業(yè)+合作社+ 農(nóng)戶"的帶地入社模式

就是企業(yè)吸收農(nóng)民帶地成立專業(yè)合作社，有合作社統(tǒng)一提供農(nóng)資良種，統(tǒng)一進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，統(tǒng)一按保護(hù)價(jià)收購(gòu)產(chǎn)品，既降低了農(nóng)民生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)又有了穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的貨源，提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）土地流轉(zhuǎn)組織模式

盲目的土地流轉(zhuǎn)難以獲得規(guī)模效益，只有在合理的組織下，土地流轉(zhuǎn)才能有序高效的進(jìn)行。在土地流轉(zhuǎn)的組織過(guò)程中，由于安化縣的特殊自然經(jīng)濟(jì)情況，也形成一些特色的組織模式，下面予以介紹：

（1）龍頭企業(yè)帶動(dòng)模式

以龍頭企業(yè)為依托，實(shí)行"公司+基地+農(nóng)戶"的模式，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。湖南某果業(yè)有限公司是一個(gè)及水果開(kāi)發(fā)，技術(shù)服務(wù)、加工、冷藏、包裝、銷售于一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。該公司從2006年9月開(kāi)始在某村租用110畝稻田、160畝旱土、400多畝荒山進(jìn)行規(guī)模開(kāi)發(fā)，以建成高標(biāo)準(zhǔn)蜜桔生產(chǎn)基地650畝。該模式有利于發(fā)揮龍頭企業(yè)的資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，很好的解決了該縣發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資難的問(wèn)題和彌補(bǔ)了農(nóng)民的技術(shù)短板的缺陷，提高了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益。

（2）特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式

以"安化黑茶"為龍頭，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模茶葉產(chǎn)地，茶葉產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)該縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.5萬(wàn)畝。某鎮(zhèn)村民老龔，租用土地1000多畝，租期從10年到20年不等，租用旱土的租金最高的達(dá)到600元每畝，建成了300多畝高標(biāo)準(zhǔn)免耕密植茶園和國(guó)家級(jí)茶葉良種推廣基地。該模式有利于進(jìn)一步發(fā)展該縣的特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入。

（3）合作組織帶動(dòng)模式

由農(nóng)民專業(yè)合作社、協(xié)會(huì)帶動(dòng)內(nèi)部成員開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模生產(chǎn)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。羊角塘由5戶農(nóng)民組成的種糧合作社，租用稻田900多畝，從育秧到收割全部實(shí)行機(jī)械化。既解決了耕地拋荒問(wèn)題，又大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，目前該縣已成立了農(nóng)民專業(yè)合作組織60多個(gè)入社、入會(huì)農(nóng)戶6000多戶，為帶動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了較好的示范作用。該模式很好的發(fā)揮了集體組織的作用，有利于合理分配土地流轉(zhuǎn)的利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的利益最大化。

3 農(nóng)民權(quán)益視角下安化縣土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）社會(huì)保障機(jī)制不健全，農(nóng)民存在流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂

在廣大農(nóng)村，目前土地仍具有社會(huì)保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前安化縣農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未健全，加上該縣工業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限，農(nóng)民進(jìn)城還存在許多障礙與問(wèn)題，這些決定了農(nóng)民不愿輕易離開(kāi)土地，農(nóng)民把土地當(dāng)作依賴的命根子看待。根據(jù)筆者的問(wèn)卷調(diào)查顯示，被調(diào)查者大部分是因?yàn)榱鞒鐾恋刂髶?dān)心沒(méi)有收入的保障而不愿意流轉(zhuǎn)土地。

（二）土地流轉(zhuǎn)條件不成熟，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地動(dòng)力不足

安化縣山多田少，人均耕地只有0.64畝，且分散到千家萬(wàn)戶，流轉(zhuǎn)起來(lái)糾葛多、難度大、成本高，往往因?yàn)橐患一驇准也荒苷勍讓?dǎo)致整片流轉(zhuǎn)不能成功。由于坡地多，土地成片整理難，機(jī)械化利用程度不高；很難形成真正的規(guī)模，因此農(nóng)業(yè)效益較低，農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，即使有些農(nóng)戶愿意土地流轉(zhuǎn)，但是因?yàn)榈貕K分散也給土地種植帶來(lái)諸多不便；對(duì)需要流入土地的農(nóng)戶和組織而言，為了取得相對(duì)集中的土地，需要與不同的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，但個(gè)別農(nóng)戶無(wú)論條件如何優(yōu)惠就是不愿意轉(zhuǎn)出，結(jié)果造成成片土地得不到有效流轉(zhuǎn)，這種情況廣泛存在，增加了土地流轉(zhuǎn)的難度和成本。

（三）土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，流轉(zhuǎn)的利益分配不均，市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)高

目前，該縣一些地區(qū)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在著土地產(chǎn)權(quán)不明晰、農(nóng)民土地承包不穩(wěn)定、集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)違法現(xiàn)象普遍、集體土地產(chǎn)權(quán)有時(shí)受到侵犯、農(nóng)民的土地權(quán)利得不到保障等問(wèn)題。農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)既需要村組織的引導(dǎo)、幫助、帶動(dòng)形成規(guī)?；中枰褰M織在流轉(zhuǎn)后能夠代表農(nóng)民與市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)者打交道，分擔(dān)農(nóng)民在市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。取消農(nóng)業(yè)稅后，村集體的治理性、組織性資源非常薄弱，集體組織趨于無(wú)形化，很難在農(nóng)村發(fā)展上有所作為。這樣，村民實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，但是由于缺少話語(yǔ)權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)利益的分配上就會(huì)受損。根據(jù)問(wèn)卷顯示有些農(nóng)民認(rèn)為流轉(zhuǎn)利益分配不合理，自己的權(quán)益受到了侵害，但是又不知道該如何解決這個(gè)問(wèn)題。

4 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策建議

為進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，營(yíng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)新突破，增加農(nóng)民收入，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，在做好土地流轉(zhuǎn)工作同時(shí)應(yīng)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，發(fā)動(dòng)農(nóng)民和企業(yè)的積極性，讓土地真正"活"起來(lái)，為此，筆者建議在下一步的土地流轉(zhuǎn)工作中，應(yīng)從以下方面拓展思路[4]：

（一）加強(qiáng)扶持，提供保障，優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件

（1）制定促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠扶持政策

在用好、用足、用活國(guó)家現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策前提下，加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的支持力度，實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼政策，培育重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)基地。

（2）實(shí)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先投入政策

農(nóng)村土地整理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)用機(jī)械補(bǔ)助等涉農(nóng)項(xiàng)目，要盡可能與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，優(yōu)先安排項(xiàng)目資金。

（3）健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制

加強(qiáng)以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化土地的福利性和社會(huì)保障功能，解除農(nóng)民的后顧之憂。

（二）加強(qiáng)宣傳，積極引導(dǎo)，強(qiáng)化農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)自我保護(hù)的意識(shí)

要充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視等宣傳媒介，廣泛宣傳《土地管理法》、《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處仲裁法》及《物權(quán)法》、《合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，大力宣傳依靠土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的典型案例，通過(guò)多種途徑讓農(nóng)民了解土地承包的原則和政策明確自身的權(quán)利和義務(wù)，理解中央關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的各項(xiàng)政策精神，充分利用優(yōu)惠政策，引導(dǎo)農(nóng)民破除傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，逐步強(qiáng)化農(nóng)民自我保護(hù)意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)、發(fā)展意識(shí)和創(chuàng)業(yè)意識(shí)，為加快和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)營(yíng)造良好的輿論氛圍。

（三）加強(qiáng)規(guī)范管理，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制。

要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)：縣農(nóng)村工作部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別建立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心之后，村一級(jí)要建立相應(yīng)的服務(wù)站，落實(shí)管理和監(jiān)管的職能，做好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，與農(nóng)戶形成有效的對(duì)接；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，制訂切實(shí)可行的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，由縣土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心進(jìn)行統(tǒng)籌，有序推進(jìn)全縣土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；要建立農(nóng)村土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，搭建土地儲(chǔ)備、流轉(zhuǎn)的信息平臺(tái)：認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證，并建立土地承包數(shù)據(jù)庫(kù)。負(fù)責(zé)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、"四荒地"與水面使用權(quán)競(jìng)標(biāo)、拍賣，推動(dòng)土地有償協(xié)商流轉(zhuǎn)與有償競(jìng)價(jià)流轉(zhuǎn)相結(jié)合；要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理：制訂和采用統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本，明確雙方責(zé)、權(quán)、利，組織流出、流入主體協(xié)商，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、建檔，監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同履行，依法保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方，特別是農(nóng)民的權(quán)益。

5 結(jié)束語(yǔ)

改革后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為一個(gè)新興事物還有很多爭(zhēng)議和問(wèn)題，從安化縣土地流轉(zhuǎn)的情況可以折射出在全國(guó)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中制度、機(jī)制、認(rèn)識(shí)等各方面存在的一些問(wèn)題阻礙了農(nóng)村土地的正常流轉(zhuǎn)，我們必須加強(qiáng)宣傳，積極引導(dǎo)；強(qiáng)化農(nóng)村和農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)；增強(qiáng)村集體力量，保護(hù)農(nóng)民利益。只有這樣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的的合理配置，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)一步提升，增加農(nóng)民收入。

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