國(guó)有公司治理：?jiǎn)栴}與建議

□（江蘇省電力公司常州供電公司 江蘇常州213003）

一、引言

國(guó)有公司控制著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的命脈，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，但是國(guó)有公司的治理水平一直不容樂(lè)觀。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所公司治理研究中心與甫瀚咨詢聯(lián)合推出的 《2012年中國(guó)上市公司100強(qiáng)公司治理評(píng)價(jià)》，國(guó)家控股行業(yè)上市公司的治理水平（63.6分）遜于非國(guó)家控股公司（66.1分）。從六個(gè)板塊的具體指標(biāo)觀察，國(guó)家控股行業(yè)上市公司2012年僅在“利益相關(guān)者的作用”方面得分高于其他類型控股公司，其表現(xiàn)差于2011年。在2011年，國(guó)家控股行業(yè)在 “股東權(quán)利”、“利益相關(guān)者的作用”和“信息披露和透明度”三個(gè)方面的得分高于非國(guó)家控股公司。由此看來(lái)，近兩年國(guó)有控股公司的治理水平與非國(guó)有公司的差距在增大。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。因此，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為核心建設(shè)目標(biāo)的背景下，分析國(guó)有公司治理機(jī)制的不足及其原因、探討改革的方向及具體措施將有所裨益。

二、國(guó)有公司治理現(xiàn)狀分析

根據(jù) Shleifer and Vishny（1997）的定義，公司治理是“投資者保證其投資安全并得到回報(bào)的方式與手段”。也就是說(shuō)，一方面，有效的公司治理是公司可持續(xù)發(fā)展的合理保證；另一方面，無(wú)論大投資者還是中小投資者，都能從公司發(fā)展中獲得應(yīng)有的回報(bào)。本文將公司治理定位于公司長(zhǎng)期發(fā)展與投資者保護(hù)兩個(gè)方面。

（一）公司長(zhǎng)期發(fā)展方面

國(guó)有公司是全民所有的公司，掌握著國(guó)家大量的資源，但是由于制度的缺陷導(dǎo)致很多國(guó)有公司并沒(méi)有從全民的角度為人民創(chuàng)造福利，投資效率低下的現(xiàn)象較為普遍。根據(jù)2013年公布的審計(jì)署對(duì)國(guó)企財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的結(jié)果，國(guó)企由于投資低效導(dǎo)致資源浪費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如，國(guó)電集團(tuán)在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，私自投資299.62億元建設(shè)21個(gè)項(xiàng)目，且其所屬公司也在未經(jīng)批復(fù)的情況下建設(shè)了36個(gè)項(xiàng)目，其中還存在建設(shè)用地閑置3年以上的情況，這不利于國(guó)家對(duì)國(guó)有資金投向的把控，降低了資金及資源的使用效率；另外，所屬國(guó)電科技環(huán)保股份有限公司由于前期論證不充分，導(dǎo)致2009年投資6.25億元成立的兩家生物發(fā)電廠截至2011年底累計(jì)虧損0.81億元，實(shí)屬由于運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的損失；此外，所屬長(zhǎng)源電力河南煤業(yè)在收購(gòu)煤礦企業(yè)時(shí)，由于沒(méi)有對(duì)被收購(gòu)企業(yè)提供的虛假資料進(jìn)行嚴(yán)格審核，導(dǎo)致多支付了約0.12億元的價(jià)款，且收購(gòu)后兩個(gè)煤礦沒(méi)有投入運(yùn)營(yíng)，最終導(dǎo)致了4.86億元的損失。顯然，以上國(guó)電集團(tuán)的損失，不是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等外部環(huán)境的不可控因素導(dǎo)致的，而是由公司運(yùn)作不規(guī)范造成的。已有文獻(xiàn)對(duì)大量上市公司樣本進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，國(guó)有公司普遍存在投資低效，這減少了公司的利潤(rùn)及未來(lái)可利用的資源，阻礙了公司的長(zhǎng)期發(fā)展。

（二）中小股東利益保護(hù)方面

上文提及的國(guó)有公司投資效率低下，不僅僅是對(duì)國(guó)家資源的浪費(fèi)，還是對(duì)中小投資者投入資金的浪費(fèi)，降低了中小股東的投資回報(bào)，使其利益受損。另外，我國(guó)國(guó)有上市公司都是通過(guò)改制而來(lái)，改制后國(guó)家保持了對(duì)大多數(shù)國(guó)有公司的絕對(duì)控制權(quán)，因此外部投資者很難通過(guò)影響國(guó)有上市公司的投資決策來(lái)滿足自己的利益訴求。在國(guó)有控股公司中，大股東侵占中小股東的案例比比皆是，體現(xiàn)了我國(guó)公司治理力量的薄弱。

三、國(guó)有公司治理薄弱的原因分析

Jensen（1993）將公司治理的力量分為4種：以董事會(huì)為主的內(nèi)部控制制度，公司控制權(quán)市場(chǎng)，產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)及法律、政治和法規(guī)制度。其中，以董事會(huì)為主的內(nèi)部控制制度主要來(lái)自上市公司自身，而后三者來(lái)自公司外部。目前，對(duì)于國(guó)有公司而言，這四種公司治理的力量較弱，導(dǎo)致了較低的公司治理水平。

（一）公司內(nèi)部因素

影響公司治理的內(nèi)部因素包括董事會(huì)在內(nèi)的一系列制度安排。雖然改制后國(guó)有公司擁有現(xiàn)代企業(yè)制度的形式，但是現(xiàn)代企業(yè)制度在我國(guó)并沒(méi)有發(fā)揮理想的作用。公司是由契約組成的，契約本身就是公司治理的有效機(jī)制，但在我國(guó)資本市場(chǎng)上，契約治理作用有限。例如辛清泉等（2007）發(fā)現(xiàn)，地方控制的國(guó)有公司由于薪酬契約失效，導(dǎo)致公司普遍存在投資過(guò)度行為；鐘海燕等（2010）發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)、債務(wù)軟約束及薪酬管制三大治理弱化問(wèn)題是導(dǎo)致國(guó)有公司過(guò)度投資的制度根源。更具體地，從董事會(huì)制度方面看，國(guó)有公司雖然具有了董事會(huì)的形式，但是實(shí)質(zhì)上在很多方面并沒(méi)有發(fā)揮其作用，例如很多國(guó)企在董事會(huì)及經(jīng)理的任命上還采用的是“傳統(tǒng)方式”。根據(jù)《2012年上市公司100強(qiáng)公司治理評(píng)價(jià)》，董事會(huì)不能有效發(fā)揮作用的一個(gè)很大原因是國(guó)有公司受大型國(guó)有集團(tuán)的控制，缺乏實(shí)質(zhì)上的 “法人獨(dú)立性”，這就涉及到國(guó)有公司股權(quán)安排的問(wèn)題，也是導(dǎo)致國(guó)有公司治理失效的根本原因。國(guó)有公司本為全民所有，但顯然不能由全國(guó)人民一起控制，這導(dǎo)致了國(guó)家股股權(quán)主體虛置；股權(quán)代理人可以代表全國(guó)人民行使控制權(quán)，但同時(shí)引發(fā)了諸多代理問(wèn)題，如股權(quán)代理人監(jiān)管不力，國(guó)有股一股獨(dú)大及內(nèi)部人控制等，這些都將導(dǎo)致國(guó)有公司治理低效。

（二）公司外部因素

市場(chǎng)力量薄弱是導(dǎo)致國(guó)有公司治理薄弱的原因之一?？刂茩?quán)市場(chǎng)和產(chǎn)品與要素市場(chǎng)都屬于市場(chǎng)的力量。對(duì)于我國(guó)國(guó)有公司而言，控制權(quán)市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用。首先，由于大多數(shù)國(guó)有公司中國(guó)有股一股獨(dú)大，股權(quán)高度集中在控股股東手中，因此其他股東獲得公司控制權(quán)的可能性很小。其次，國(guó)有公司有其政治目標(biāo)，政府不會(huì)輕易將國(guó)有公司的控制權(quán)讓與其他法人，因此國(guó)企被兼并的可能性很小。再次，國(guó)有公司的管理層均由政府部門任命，因此管理層也不會(huì)有來(lái)自市場(chǎng)更換經(jīng)理人的壓力。另外，產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的約束力也較弱。國(guó)有企業(yè)擁有豐富的政治及社會(huì)資源，有些國(guó)企甚至壟斷了某些產(chǎn)品的銷售，當(dāng)因產(chǎn)品或服務(wù)銷路不好導(dǎo)致虧損時(shí)，國(guó)企可以較容易地獲得政府的補(bǔ)助或銀行的貸款等。這使得國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境及競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)薄弱，易導(dǎo)致公司經(jīng)營(yíng)的低效。

當(dāng)市場(chǎng)層面的約束機(jī)制較弱時(shí)，國(guó)家法律法規(guī)等強(qiáng)制性措施就更為重要了。但是我國(guó)還處在探索階段，很多制度都不夠完善。從中國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政干預(yù)來(lái)看，雖然證監(jiān)會(huì)已經(jīng)對(duì)上市公司關(guān)聯(lián)交易等方面發(fā)布了多項(xiàng)法規(guī)，但是仍然存在漏洞，使得一些上市公司可以通過(guò)特殊的事項(xiàng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易而規(guī)避法規(guī)的約束。從法律訴訟來(lái)看，由于我國(guó)民事訴訟制度還存在著諸多缺陷，對(duì)很多糾紛還不能立案，且在集團(tuán)訴訟等關(guān)鍵問(wèn)題上沒(méi)有給出詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致中小投資者很難利用法律武器維護(hù)自己的利益，從另一個(gè)角度看，這也說(shuō)明國(guó)有公司的訴訟風(fēng)險(xiǎn)較低，不利于對(duì)經(jīng)理行為的約束。

四、提升國(guó)有公司治理水平的對(duì)策

國(guó)有公司普遍存在的治理問(wèn)題不僅使國(guó)有公司的中小股東利益受損，而且會(huì)導(dǎo)致國(guó)家資源配置效率低下，阻礙了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)有公司治理水平是其內(nèi)外部環(huán)境共同作用的結(jié)果，本文將從內(nèi)外兩個(gè)方面分析提升國(guó)有公司治理水平的路徑。

（一）改善國(guó)有公司內(nèi)部治理機(jī)制

由上文的分析可知，調(diào)整國(guó)有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)是解決問(wèn)題的根本，另外優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提高契約對(duì)利益各方的約束作用也將提升國(guó)有公司治理水平。

1.調(diào)整國(guó)有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。股權(quán)契約是公司的基本契約，股權(quán)契約中設(shè)定的股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，決定著一個(gè)公司所有權(quán)的配置效率，從而影響著股東、債權(quán)人及公司管理層的決策行為。股權(quán)結(jié)構(gòu)差異、股權(quán)制衡關(guān)系會(huì)強(qiáng)化或弱化委托代理關(guān)系，繼而影響契約治理效率及公司價(jià)值。因此股權(quán)結(jié)構(gòu)的改革是國(guó)有公司改革的根本所在。十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，這即是現(xiàn)有國(guó)有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的方向。由于分散持股不利于國(guó)家對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)的掌控及國(guó)家的安全與穩(wěn)定，且我國(guó)不具有分散持股的治理環(huán)境，因此相對(duì)控股應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)國(guó)有公司混合所有制改革的路徑。在相對(duì)控股的條件下，相對(duì)控股股東易通過(guò)爭(zhēng)取其他股東的支持影響公司的經(jīng)營(yíng)決策，但是由于沒(méi)有絕對(duì)控制權(quán)，因此也會(huì)受到其他中小股東的監(jiān)督與約束，這既降低了股東與管理層的代理成本，也降低了股東間的代理成本。但是對(duì)于國(guó)有公司而言，相對(duì)持股只限于“關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域”，對(duì)于其他領(lǐng)域的國(guó)有公司，可以進(jìn)行民營(yíng)化改造，這樣才能在保證國(guó)家安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，充分利用市場(chǎng)的作用。國(guó)有公司可以通過(guò)國(guó)有股絕對(duì)減持、國(guó)有股相對(duì)減持及國(guó)有股的限制性減持實(shí)現(xiàn)相對(duì)持股的目標(biāo)。但是在國(guó)有股減持及民營(yíng)化的過(guò)程中，應(yīng)該充分考慮我國(guó)資本市場(chǎng)特征等，不能盲目進(jìn)行。

首先，國(guó)有公司在國(guó)有股減持或民營(yíng)化的過(guò)程中應(yīng)同時(shí)完善投資者利益保護(hù)機(jī)制。陳小悅和徐曉東（2001）研究發(fā)現(xiàn)，在股權(quán)分置改革前，當(dāng)公司治理機(jī)制對(duì)外部投資者的利益缺乏保護(hù)時(shí)，公司的流通股比例與公司業(yè)績(jī)負(fù)相關(guān)。因此在目前我國(guó)法律對(duì)個(gè)人投資者保護(hù)不足的情況下，如果僅減少國(guó)家股權(quán)，增加外部投資者尤其是散戶投資者的持股比例，而又不加強(qiáng)對(duì)外部投資者保護(hù)，不僅不利于公司治理的優(yōu)化和企業(yè)績(jī)效的提高，而且會(huì)導(dǎo)致更多投資者的利益受到損害。其次，在引入其他投資者降低國(guó)有股權(quán)集中度時(shí)，還應(yīng)考慮制衡股東的股權(quán)性質(zhì)。李穎琦和俞俊利（2012）比較了重慶啤酒、瀘州老窖和五糧液三家釀酒業(yè)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)及內(nèi)部控制有效性后發(fā)現(xiàn)，在國(guó)有股相對(duì)減持的過(guò)程中，引入非國(guó)有制衡股東能達(dá)到較優(yōu)的內(nèi)部控制狀態(tài)，引入國(guó)有制衡股東微弱地優(yōu)于無(wú)制衡股東的高度集中的內(nèi)部控制狀態(tài)，但兩者差異并不明顯。因此可以通過(guò)引入非國(guó)有股東來(lái)增加對(duì)大股東的制衡。另外，當(dāng)外部監(jiān)管程度高時(shí)，集團(tuán)控制是一種有效改善國(guó)有企業(yè)管理層代理問(wèn)題的治理模式（武常岐、錢婷，2011）。因此在外部監(jiān)督強(qiáng)的地區(qū)，也可以通過(guò)引入集團(tuán)股權(quán)來(lái)建立相對(duì)持股的股權(quán)結(jié)構(gòu)。最后，國(guó)有控股雖然給公司治理帶來(lái)了諸多問(wèn)題，但是國(guó)有控股在某些方面也能發(fā)揮其公司治理的優(yōu)勢(shì)。黃張凱等（2006）發(fā)現(xiàn)股權(quán)集中度對(duì)兩職合一有抑制作用，且只在國(guó)有公司中有一定表現(xiàn)，這說(shuō)明簡(jiǎn)單地分散股權(quán)或?qū)?guó)有股全部退出不能使公司治理在所有方面都有所改善，在某些方面可能會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。因此在國(guó)有公司股權(quán)分散化、多元化的過(guò)程中，應(yīng)該權(quán)衡國(guó)有股減持或者退出帶來(lái)的收益與成本，作出期望收益最大化的選擇。

2.完善國(guó)有公司內(nèi)部制度建設(shè)。公司的內(nèi)部制度是企業(yè)規(guī)范運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。國(guó)資委負(fù)責(zé)人會(huì)議指出，目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制還不能滿足市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，因此需要改善國(guó)有公司經(jīng)營(yíng)機(jī)制，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面考慮。首先，在董事會(huì)制度方面來(lái)看，由上文可知，國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)在人員任命上缺乏獨(dú)立性，這在很大程度上削弱了董事會(huì)對(duì)公司治理實(shí)質(zhì)性作用的發(fā)揮，因此可在人員管理方面適當(dāng)擴(kuò)大董事會(huì)的權(quán)利。2011年廣州市對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革是一個(gè)很好的例子，其在改革中明確規(guī)定將總經(jīng)理等高管的任命，董事長(zhǎng)外的內(nèi)部董事及高管的薪酬授權(quán)給董事會(huì)管理，雖然董事長(zhǎng)的任命權(quán)限還沒(méi)有掌握在董事會(huì)手中，但這已經(jīng)是形式上的董事會(huì)向具有實(shí)質(zhì)性作用的董事會(huì)發(fā)展的重要改進(jìn)。其次，從薪酬制度方面來(lái)看，鑒于國(guó)有公司中在職消費(fèi)較嚴(yán)重，因此應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范管理人員的職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)及業(yè)務(wù)消費(fèi)；同時(shí)，國(guó)有企業(yè)中普遍存在薪酬管制現(xiàn)象，這是造成在職消費(fèi)高的原因之一，因此國(guó)有企業(yè)應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)理薪酬的市場(chǎng)化，如通過(guò)將經(jīng)理薪酬與市場(chǎng)業(yè)績(jī)掛鉤等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)理行為的有效約束。再次，債務(wù)契約方面，應(yīng)逐步完善國(guó)有銀行的市場(chǎng)化改革，嚴(yán)格控制國(guó)有企業(yè)銀行借款的條件及額度，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)企債務(wù)的硬約束。

（二）改善國(guó)有公司外部治理機(jī)制

市場(chǎng)化和法制化一直是我國(guó)改革的方向。改善法制環(huán)境，提高市場(chǎng)效率等外部因素對(duì)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提升契約治理效率、改善國(guó)有公司內(nèi)部治理機(jī)制將有積極的作用。

從市場(chǎng)化方面看，需建立有效的控制權(quán)市場(chǎng)及產(chǎn)品與要素市場(chǎng)。控制權(quán)市場(chǎng)方面，第一，應(yīng)改變國(guó)有股一股獨(dú)大的局面，建立混合所有制經(jīng)濟(jì)，增加其他股東或公司獲得公司控制權(quán)的可能性。第二，應(yīng)減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)，促進(jìn)國(guó)有銀行的市場(chǎng)化改革，增加國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)或被兼并的可能性，從而迫使國(guó)有公司改善經(jīng)營(yíng)。第三，應(yīng)削弱國(guó)有公司經(jīng)理人的政治色彩，建立職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。如果國(guó)有公司被收購(gòu)或者破產(chǎn)，那么經(jīng)理人將面臨職位被解除的風(fēng)險(xiǎn)，因此這將增加對(duì)經(jīng)理人行為的約束，促使其努力經(jīng)營(yíng)。產(chǎn)品及要素市場(chǎng)方面，應(yīng)逐步放寬某些行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)限，打破國(guó)企在行業(yè)中的壟斷地位，嚴(yán)格控制政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)助，將國(guó)有企業(yè)推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，利用市場(chǎng)的力量促進(jìn)并約束國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理。

從法制化方面看，一方面，證監(jiān)會(huì)應(yīng)根據(jù)我國(guó)資本市場(chǎng)實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，同時(shí)借鑒英美等發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)的制度，逐步完善信息披露、關(guān)聯(lián)交易等相關(guān)法規(guī)，增加對(duì)國(guó)有公司侵害中小股東利益等行為的行政干預(yù)。另一方面，應(yīng)完善民事訴訟制度并提供其執(zhí)行效率，完善集團(tuán)控制、訴訟程序及前置程序等方面的立法，增加國(guó)有公司訴訟風(fēng)險(xiǎn)，從而約束國(guó)有公司損害公司價(jià)值或侵害中小股東利益的行為。

五、結(jié)語(yǔ)

西方公司的外部治理環(huán)境較為完善，且大多數(shù)為私有公司，公司產(chǎn)權(quán)及利益相關(guān)者鏈條清晰，因此也較容易建立有效的公司治理機(jī)制。我國(guó)國(guó)有公司的治理問(wèn)題受政治、經(jīng)濟(jì)及文化的共同作用，其形成機(jī)制十分復(fù)雜，簡(jiǎn)單地引進(jìn)西方的治理框架不足以解決國(guó)有公司中的治理問(wèn)題。薄弱的內(nèi)外部治理機(jī)制導(dǎo)致了國(guó)有公司治理效率低下，并嚴(yán)重影響了國(guó)有公司的長(zhǎng)期發(fā)展，損害了中小股東的利益。正是由于其復(fù)雜的形成機(jī)制，對(duì)國(guó)有公司治理機(jī)制的改革也牽涉到國(guó)家的方方面面，同時(shí)涉及多方利益。對(duì)國(guó)有公司的改革，不僅涉及公司本身的制度安排，還牽涉到國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、金融體制及法律體制的改革。因此這將是一場(chǎng)長(zhǎng)期的改革，我們應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，逐步完善國(guó)有公司治理機(jī)制。