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    重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)的問題、原因及對策探討

    2014-10-08 16:43:33羅文寶楊秀蓮
    經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2014年23期
    關(guān)鍵詞:城市病城鎮(zhèn)化重慶

    羅文寶 楊秀蓮

    摘 要:城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代文明社會轉(zhuǎn)變的歷史過程,是伴隨工業(yè)化進程的一種經(jīng)濟現(xiàn)象,也是衡量一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標志。基于此,梳理了重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題,分析了問題產(chǎn)生的原因,提出了破解重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)問題的對策。

    關(guān)鍵詞:重慶;城鎮(zhèn)化;城市病

    中圖分類號:F30 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2014)23-0103-02

    一、重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

    直轄以來,重慶市以“充分發(fā)揮主城優(yōu)勢,強化中小城市功能,穩(wěn)步發(fā)展小城鎮(zhèn)”為城鎮(zhèn)化方針,實事求是,以人為本,大力推動城鎮(zhèn)化進程,取得顯著成效,具體表現(xiàn)在以方面。

    一是城鎮(zhèn)化率大幅提升。2008年以來,全國城鎮(zhèn)化率每年提升約1.5%,2013年為53.27%;而重慶市每年提升約1.5%—2.3%,2013年為58.34%,高于全國平均水平,也高于西部其他省區(qū)水平。從“五大功能區(qū)”看,都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)鎮(zhèn)化率分別為94.36%、77.88 %、54.86 %、41.80%、4.64%。

    二是城市用地規(guī)模逐年增加。2008年重慶市建成區(qū)、建設(shè)用地、居住用地、工業(yè)用地、綠地分別為:933.04km2、891.88km2、338.15km2、164.85km2、66.47km2,2012年分別為:1 324.94km2、1 111.63km2、358.95km2、225.13km2、123.59km2,4年間建成區(qū)面積、建設(shè)用地面積均增加達33%,居住用地面積約增加6%,工業(yè)用地大約增加37%,綠地面積大約增加50%。

    三是工業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重緩慢上升。重慶2008—2012年重慶的工業(yè)產(chǎn)值分別為:2 607.15億元、2 917.40億元、3 697.83億元、4 690.46億元、4 981.01億元,同期,服務(wù)業(yè)產(chǎn)值分別為:2 160.48億元、2 474.44億元、2 881.08億元、3 623.81億元、4 494.41億元,4年間,工業(yè)產(chǎn)值占GDP比例上升2%,服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP比例上升2.1%。

    二、重慶市城鎮(zhèn)化存在的問題分析

    (一)人口城鎮(zhèn)化不徹底

    目前,無論主城區(qū)還是各區(qū)縣重慶市城鎮(zhèn)化尚屬于表層城鎮(zhèn)化,實質(zhì)性城鎮(zhèn)化水平并不高。首先,從就業(yè)來看,新進城市勞動人口從事技術(shù)性工種的較少,就業(yè)也不充分;其次,從公共服務(wù)方面,能接受公共服務(wù)的新進城鎮(zhèn)人口占比遠遠低于城市常住人口;再次,在教育層面,城鎮(zhèn)常住人口比新進農(nóng)村戶籍人口享有更多教育優(yōu)先權(quán);最后,從社會保障來看,對農(nóng)村戶籍人口的覆蓋面和保障水平遠低于城鎮(zhèn)戶籍人口。

    (二)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平參差不齊

    自直轄市以來,重慶市采取了大城市帶動大農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展模式,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程中制定和實施了不平衡發(fā)展戰(zhàn)略。2012年,重慶市國內(nèi)生產(chǎn)總值為11 409.6億元,而重慶一小時經(jīng)濟圈的國內(nèi)生產(chǎn)總值為8 826.98億元,占了整個重慶市的77%;2012年,重慶市主城九區(qū)城鎮(zhèn)化率為68.4%,而渝東南、渝東北的城鎮(zhèn)化率分別為33.3%和40.44%??梢?,區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異明顯。

    (三)產(chǎn)業(yè)支撐力度不夠

    2012年重慶市第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別占生產(chǎn)總值的8.2%、52.4%、39.4%,相較于2011年,第一、二產(chǎn)業(yè)分別降低了0.2、3個百分點,第三產(chǎn)業(yè)上升了3.2個百分點。這種“一二降、三升”的特征,印證了重慶市現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢。但是,二、三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)卻暴露出不少問題:一是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)同質(zhì)化;二是高薪技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比較低,發(fā)展緩慢;三是服務(wù)業(yè)整體水平發(fā)展不高。

    (四)城鄉(xiāng)用地集約程度不高,“城市病”突出

    從土地利用情況來看,一是土地儲備制度的實施導(dǎo)致“良地置換劣地”現(xiàn)象出現(xiàn);二是農(nóng)民進城后培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體滯后導(dǎo)致大量農(nóng)地閑置荒廢;三是城市建筑用地容積率偏低,企業(yè)圈地現(xiàn)象突出?!俺鞘胁 敝饕憩F(xiàn)在:第一,生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。同直轄前的“霧都”重慶相比,大氣、水、固體廢物、噪音等污染所造成的生態(tài)失衡雖有所緩解,但“熱島效應(yīng)”和“霧霾”還是很嚴重。2013年,重慶市PM2.5均值為63.9微克/立方米,位居74座上榜城市中游。第二,城市公交擁堵,“慢”、“堵”現(xiàn)象頻繁,服務(wù)水平低下,換乘不便,線路不合理。第三,住房緊張。2012年重慶市人均住房面積32.17 m2,低于全國平均水平。

    (五)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金缺口大

    城鎮(zhèn)化建設(shè)是“燒錢”事業(yè)。有專家依據(jù)《關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的若干意見》(2012年9月12日)》匡算,重慶市至少新增投資需求3.5萬億元,加上已有債務(wù)5 000多億元,政府總債務(wù)規(guī)模將達4萬億元之巨。按照政府“預(yù)算內(nèi)保障性財政資金應(yīng)收支相抵”的財政管理要求,城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資將存在巨大缺口。目前,在西部區(qū)域性資本市場尚不成熟的條件下,政府融資主要依靠銀行信貸、信托和土地溢價,渠道單一,方式簡單,顯然無法從根本上滿足重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求。

    三、重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展問題的原因分析

    (一)城鄉(xiāng)二元戶籍制度及土地制度的存在

    第一,城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成城鄉(xiāng)分離局面的制度根源,重慶加速城鎮(zhèn)化的步伐并沒有縮小落后的農(nóng)村與發(fā)達的城市之間的差距。相反,現(xiàn)行戶籍制度仍然同城市就業(yè)、養(yǎng)老、教育、住房、醫(yī)療等社會福利制度緊密掛鉤,從而致使城鄉(xiāng)之間的差距進一步拉大,新進城的農(nóng)民工難以憑“準市民”身份獲得同城鎮(zhèn)常住人口相等的待遇。第二,重慶市土地儲備制度雖然能守住國家耕地紅線,但城鄉(xiāng)二元土地制度卻嚴重制約了農(nóng)地進一步自由流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成,這是農(nóng)村空心化的主要原因。endprint

    (二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢不明顯

    合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟的發(fā)展成正相關(guān),進而影響其城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約重慶市城鎮(zhèn)化水平的進一步提升。主要表現(xiàn)在:一是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯,二、三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人口速度緩慢。1997—2012年,農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)下降14.2%,但同期二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)僅分別增長3.2%和10.9%。二是轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡,主城工業(yè)基礎(chǔ)較好,渝東北和渝東南二、三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。三是第三產(chǎn)業(yè)以物流、餐宿為主,金融、咨詢、教育業(yè)薄弱。從產(chǎn)業(yè)鏈來看,一是支柱產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈打造層級較低;二是產(chǎn)業(yè)研發(fā)、工藝、品牌營銷等優(yōu)勢不明顯;三是范圍經(jīng)濟和園區(qū)經(jīng)濟沒有形成聚集效應(yīng)。

    (三)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃水平滯后

    一是在近期重慶市《關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的若干意見》(2012年9月12日)中并未提及建設(shè)智能化、信息化重慶。二是機動車輛發(fā)展規(guī)劃缺少前瞻性,加劇了車與路的矛盾。三是道路規(guī)劃不科學(xué),直道少,彎道與變道多,系統(tǒng)復(fù)雜,軟件建設(shè)滯后。四是同心圓模式的城市功能空間布局不合理,輻射功能較弱。五是規(guī)劃理念重經(jīng)濟和社會功能,輕人文和生態(tài)功能。

    (四)土地管理的缺陷

    由于土地規(guī)劃、開發(fā)與利用在管理上的脫節(jié),導(dǎo)致土地一方面稀缺,另一方面又有多余和閑置。土地稀缺表現(xiàn)在:土地本身的屬性就體現(xiàn)了土地資源的稀缺、不可再生、固定性,再加上重慶獨特的地形風(fēng)貌,進而凸顯出土地的稀缺性;土地的多余、閑置體現(xiàn)在:一是一些地產(chǎn)商通過某種渠道獲取了許多土地,卻只是用于儲備而不進行開發(fā)利用,二是個別企業(yè)產(chǎn)值土地比還比較低,三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)受限,閑置較多。

    (五)影響城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量的因素

    影響重慶市環(huán)境的因素主要有:一是城鎮(zhèn)化發(fā)展過快,對資源需求構(gòu)成壓力;二是重慶市承接大量高消耗、高能耗、低附加值產(chǎn)業(yè),如化工;三是重慶市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)較少,居多的傳統(tǒng)重化工業(yè)技術(shù)水平低下,污染嚴重,加上管理上的粗放,更加重污染的程度;四是產(chǎn)業(yè)布局不合理,工業(yè)、生活、商業(yè)等各個功能區(qū)劃分不清晰,進一步加劇環(huán)境的破壞;五是重慶市的多山地勢特點決定了工程土石開挖量大,環(huán)境破壞程度大。

    四、破解重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)問題的對策

    (一)逐步推進戶籍制度的改革,以保證勞動力的有效轉(zhuǎn)移

    推進戶籍制度改革有助于勞動力的有效輸入、促進消費增長和帶動經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展,從而縮小城鄉(xiāng)之間收入差距和促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。重慶受地理條件限制,主城區(qū)常住人口一旦達到800萬就基本處于飽和狀態(tài),因此,重慶城鎮(zhèn)化應(yīng)該走小城鎮(zhèn)—區(qū)縣城市—區(qū)域性城市—主城區(qū)的梯度逐級發(fā)展模式,不同地區(qū)應(yīng)按照不同的規(guī)劃推動戶籍制度改革。

    (二)加大對“兩翼”—渝東南、渝東北的財政投入

    加大渝東南、渝東北的公共財政投入,推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),擴大其社會保障覆蓋面,提高其社會保障水平,吸納更多優(yōu)秀人才向兩區(qū)域轉(zhuǎn)移。大量人口的涌入,可有效擴大消費需求,從而拉動兩地區(qū)的經(jīng)濟增長,增強其招商引資能力,增加其創(chuàng)業(yè)就業(yè)機會,緩解其社會就業(yè)壓力,促進兩地區(qū)同主城的協(xié)調(diào)發(fā)展,最終快速推進重慶市的城鎮(zhèn)化進程,全面帶動重慶市經(jīng)濟、社會和生態(tài)發(fā)展。

    (三)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢

    第一,大力發(fā)展集約型農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)和旅游農(nóng)業(yè),努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、商品化、生態(tài)化、集約化經(jīng)營,降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民總產(chǎn)值中的比重。第二,升級換代傳統(tǒng)重化工產(chǎn)業(yè),加大對汽摩、裝備制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造力度。第三,大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),特別是旅游、生物工程、商貿(mào)、信息咨詢、金融和教育等產(chǎn)業(yè),打造西部金融高地,創(chuàng)建西部旅游目的地,發(fā)展重慶教育產(chǎn)業(yè)以提升人力資本的總量和質(zhì)量。第四,實現(xiàn)工業(yè)區(qū)位適度轉(zhuǎn)移,加大對區(qū)縣的規(guī)劃、投入和引導(dǎo)。第五,依據(jù)各區(qū)縣的資源優(yōu)勢打造相應(yīng)的支柱產(chǎn)業(yè),增強汽摩、電子信息、生物醫(yī)藥和現(xiàn)代服務(wù)等產(chǎn)業(yè)在長江上游的支柱功能和帶動作用。

    (四)構(gòu)建公共交通網(wǎng)絡(luò)體系

    為緩減重慶市交通擁堵狀況,應(yīng)充分考慮重慶市山城特點,打造智能化、信息化交通體系,實現(xiàn)真正“暢通重慶”。第一,摒棄“同心圓”規(guī)劃理念,實行多中心功能區(qū)規(guī)劃模式,強化主城副中心的功能和區(qū)域中心城市的功能,緩解對主城以及主城主中心的壓力。第二,加大交通信息化和智能化建設(shè),提高通行能力。第三,實行擁擠定價制度,加強車輛車流管理。第四,完善各區(qū)域中心之間的換乘條件,提高交通便利性。第五,大力發(fā)展公共交通,減少私家車出行率。

    (五)加強融資管理,化解資金困境

    重慶市僅靠財政收入還無法滿足巨額的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求,加強融資渠道管理是必要的。一是充分發(fā)揮社會資本的積極性,全面推行公私合營模式,如BT、BOT、BTO、BOO、TOO等PPP模式。二是規(guī)范土地管理,用好土地出讓金,合理分配因征地動遷、城市規(guī)劃、“七通一平”和市場供求等多因素形成的土地溢價,充分保障農(nóng)民的價值和權(quán)利,防止開發(fā)商獨享利益而國家資產(chǎn)流失。三是規(guī)范投融資平臺的行為,發(fā)揮投融資平臺的作用。四是硬化地方政府預(yù)算約束,明確地方政府債務(wù)上限,強化地方政府資產(chǎn)負債表的透明度。五是構(gòu)建地方政府信用評級體系,嘗試發(fā)行市政債。

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    [責(zé)任編輯 安 琪]endprint

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