法治助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

馬一德

精彩導(dǎo)讀

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，意味著一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

目前，我國公權(quán)力“越位”現(xiàn)象嚴重，政府對微觀事務(wù)的干涉較多，抑制了市場和社會創(chuàng)造力的發(fā)揮。

“軟法之治”在轉(zhuǎn)變政府職能、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，將會發(fā)揮越來越重要的作用。

目前，一場圍繞著政府、社會、市場從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化、至最終的主體性變化的國家實驗正悄然開始，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，已成為新時代全面深化改革的總目標(biāo)。

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成?！笨茖W(xué)的國家治理體系有利于提升國家治理能力，國家治理能力反過來又能促進國家治理體系效能的實現(xiàn)。法治則是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要條件和重要特征，建設(shè)法治中國是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

深化行政體制改革，建立法治政府

政府是國家治理的中堅力量，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先要求深化行政體制改革，建立法治政府。

第一，建立法治政府要求處理好執(zhí)政黨與法治的關(guān)系。法治中國建設(shè)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國三者有機統(tǒng)一。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本，只有黨能做到依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政，法治中國才能在正確的軌道上得以實現(xiàn)。

習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中強調(diào)：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法，保證執(zhí)法、帶頭守法?！狈ㄖ蝿澢辶藞?zhí)政黨自身權(quán)力與政府權(quán)力的界限，執(zhí)政黨自身的權(quán)力來自其作為一個社會組織自我管理的制度，這些制度不能代替政府管理社會的制度。

法治政府要求政府權(quán)力是在法律的框架體系內(nèi)獲得的，執(zhí)政黨也只有通過法治化的手段來調(diào)整各種權(quán)力關(guān)系。換言之，執(zhí)政黨本身也是受法律約束的，其與政府權(quán)力保持著應(yīng)有的張力和距離，處理好黨的政策與國家法律的關(guān)系，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，以此作為自己長期和穩(wěn)定執(zhí)政的基礎(chǔ)，為法治政府的建設(shè)創(chuàng)造前提。

第二，建立法治政府要求進一步簡政放權(quán)。法治不僅要求公權(quán)力來自法律的授予，還要求公權(quán)力的行使具有合理性，從而實現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利之間的平衡。

目前，我國公權(quán)力“越位”現(xiàn)象嚴重，政府對微觀事務(wù)的干涉較多，抑制了市場和社會創(chuàng)造力的發(fā)揮。近期啟動的上海自貿(mào)區(qū)開創(chuàng)性地實施了負面式清單管理，推動行政審批制度改革，對于投資主體，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域經(jīng)濟活動都予以許可，將選擇權(quán)真正交給市場和社會。這與“法無禁止則自由”的私法自治理念一脈相承，與政府執(zhí)掌審批大權(quán)的傳統(tǒng)管理模式有著本質(zhì)上的不同。

法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府，在未來的改革中應(yīng)當(dāng)減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)，尊重市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，讓市場在資源配置中起決定性作用；促進社會主體組織化發(fā)展，分散國家治理資源，在多元、集體、互動的治理模式中，解決龐雜、專業(yè)的社會問題。

第三，建立法治政府要求實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理安排。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。

法治政府要求權(quán)利與責(zé)任緊密關(guān)聯(lián)，要求實行良法下的善治。合理的組織結(jié)構(gòu)也是政府實施有效治理，推進國家治理體系有效運轉(zhuǎn)和治理能力提高的重要保障。

改革開放以來，我國經(jīng)過7次比較集中的政府機構(gòu)改革，基本形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的政府組織架構(gòu)，但仍然存在著機構(gòu)設(shè)置過細、職責(zé)交叉、運行不順暢等問題，直接影響國家治理的效能。

我們應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)對權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理安排，理順部門職責(zé)關(guān)系，避免職責(zé)交叉而相互推卸責(zé)任，嚴格績效管理、突出責(zé)任落實，同時明確權(quán)力行使的監(jiān)督主體，加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。

以法治凝聚改革共識，構(gòu)建多元共治體系

在推進法治中國建設(shè)的進程中，黨中央提出和確立了依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的治國理政原則，同時也提出和確立了法治國家、法治政府和法治社會一體化的法治建設(shè)目標(biāo)。

現(xiàn)代化的國家治理，是一個國家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動過程，是政府與社會對公共生活的共同治理，其關(guān)鍵在于處理好政府與社會之間的關(guān)系。政府和社會的關(guān)系主要包括三個方面：一是政府對社會的管理；二是社會對政府的支持和監(jiān)督；三是政府與社會通過精誠合作作用于市場機制，共同治理宏觀社會，增進社會整體福利。

法治政府僅僅是現(xiàn)代化國家治理體系的一部分，政府歸位的同時還需要社會治理力量的監(jiān)督與配合。但在當(dāng)今強勢政府控制的社會建制中，并沒有有效地形成一套整合三十多年來改革開放衍生的利益多元主體的制度機制，社會力量發(fā)育不足，且缺乏理性，以至群體性事件頻發(fā)。今年3月發(fā)生的廣東茂名反PX項目游行示威事件，其根本原因在于缺乏強有力的社會中間組織，缺乏順暢的溝通機制，一盤散沙式的個人在社會上如果沒有正能量的組織來予以整合，極易導(dǎo)致沖突發(fā)生。推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)以法治凝聚改革共識，積極培育社會力量，構(gòu)建多元化的治理體系。

社會力量的崛起首先依賴于大眾公民意識、權(quán)利意識、責(zé)任意識的普遍覺醒。我國在不同程度上還存在著道德滑坡、社會信仰缺失等問題，在國家治理與改革中，應(yīng)當(dāng)以法治作為整個社會的共識，重塑社會倫理，喚起社會對權(quán)利的重視，對規(guī)則的尊重。

法治的核心價值是對公民權(quán)利的平等保障。國家治理的目的是賦予每個公民以平等的機會和條件去實現(xiàn)自我的價值，這就要求權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平成為全社會奉行的基本準則，公民在法律面前一律平等得到落實，讓每個公民的權(quán)利都受到切實尊重和保障。當(dāng)權(quán)利受到侵害時，每個公民都可以自由而平等地訴諸于法律來維護自身權(quán)利，讓法律成為每個公民的守護神，建立起全社會對于法律的信仰和規(guī)則的尊重。

社會力量的崛起離不開社會對話溝通、權(quán)力與權(quán)利良性互動的制度建設(shè)：一方面要激發(fā)社會組織的活力，鼓勵發(fā)展中間性社會組織，可以把現(xiàn)有的國家管控的社團組織發(fā)育成具有自主性的中間組織，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，則交由社會組織承擔(dān)，通過政府購買服務(wù)等形式促進社會組織發(fā)展。此外，社會組織還可作為政府與公民之間溝通的橋梁，推動公共事務(wù)的有效協(xié)商；另一方面，要積極發(fā)展社會自治能力，以各類行業(yè)協(xié)會和城鄉(xiāng)居民的自治組織為載體，提升社會成員在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力，在社會的自我管理方面發(fā)揮作用。

以法治思維和法治方式提升治理能力

“徒法不足以自行，良法還需良吏”。雖然中國特色社會主義法律體系已基本形成，社會主義法制也在逐步完善，但制度的施行效果并不理想，現(xiàn)實中有一些領(lǐng)導(dǎo)干部，仍然習(xí)慣于以人治的思維和方式處理各類問題，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象不在少數(shù)，“我爸是李剛”、“秤砣執(zhí)法”等現(xiàn)象仍時有發(fā)生。一些地方和部門為了保護自己的利益，出臺的某些法規(guī)往往與法律規(guī)定不符，破壞了國家法治的統(tǒng)一和尊嚴，導(dǎo)致矛盾高發(fā)頻發(fā)，極大地損害了黨和政府在人民群眾中的形象。

良好的制度需要輔之以強大的制度執(zhí)行力。那么，這種制度執(zhí)行力如何才能實現(xiàn)？

習(xí)近平總書記在主持中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時提出：“各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧?！碑?dāng)前中國的改革正進入深水區(qū)、攻堅期，運用法治思維思考問題，以法治方式定紛止?fàn)帲迅鞣N利益矛盾納入法治的框架內(nèi)，通過法治促進制度預(yù)期效能的實現(xiàn)，無疑是達到“并育而不相害”、“并行而不相?！钡淖罴堰x擇，有利于增進社會諒解，促進社會和諧。

法治思維是以法治作為處理事務(wù)和判斷標(biāo)準的思維。政治思維的重心在于利與弊的權(quán)衡，經(jīng)濟思維的重心在于成本和收益的比較，道德思維的重心在于善與惡的評價，而法治思維應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為一種綜合性思維。

法治包括形式法治和實質(zhì)法治，樹立法治思維，在形式層面，要求執(zhí)政者在決策時首先要考慮決策的合法性，法無授權(quán)則禁止。執(zhí)政者只能用法律授予的權(quán)力，采取法律規(guī)定的方式，依照法定程序治國理政；在實質(zhì)法治層面，首先應(yīng)堅持法律至上。法治是規(guī)則之治，而法律是社會治理的最高規(guī)則。因此，法治思維，一要執(zhí)政者堅持法律至上，樹立對法律的信仰；二要堅持民主為本，權(quán)利本位。治國理政要體現(xiàn)人民的意志，吸收人民的參與，維護人民的利益。在國家權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系中，人民權(quán)利是決定性的，根本的；三要堅持公平正義，要求執(zhí)政者從形式上和實質(zhì)上維護公民的權(quán)利平等和司法公正。

此外還要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)權(quán)利制約思維，樹立正確的權(quán)力觀，樹立嚴格、規(guī)范行使權(quán)力的思想觀念和行為模式，有接受制約和監(jiān)督的思維方式，要有慎權(quán)意識，將權(quán)力的行使限定在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，而不是為所欲為，更不是膽大妄為。

法治方式并非僅僅要求執(zhí)政者嚴格根據(jù)強行法規(guī)定的方式和程序行使公權(quán)力，同時允許執(zhí)政者在法律的框架內(nèi)，著眼于維護最廣大人民根本利益，基于法治理念創(chuàng)新治理方式。國家治理并不局限于傳統(tǒng)公法上命令式的管理模式，隨著轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府進程的深化，通過合同、協(xié)商、引導(dǎo)等方式的“軟法之治”，在社會治理中越來越多地得到應(yīng)用。例如，山東省各級公安機關(guān)在“平安山東”建設(shè)中，探索出政法部門與保險公司共同建立社區(qū)治安防范與人身、財產(chǎn)損害補償相結(jié)合的“契約式治安保險聯(lián)防”治理新機制；江蘇省針對流動人口不愿意登記的問題，采取“登記積分制”，經(jīng)過一定年限，達到規(guī)定積分后，流動人員可以享受保障住房、子女上學(xué)等待遇，通過更多協(xié)商、更少強制、更高自治的方式促進治理目標(biāo)的實現(xiàn)。上述“軟法之治”的案例，不僅符合現(xiàn)代法治的追求，也有效彌補了傳統(tǒng)管理模式的不足，未來在轉(zhuǎn)變政府職能、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，會發(fā)揮越來越重要的作用。

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，意味著一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。法治作為治國理政的基本方式，具有可預(yù)期性、可操作性、可救濟性等優(yōu)勢，強調(diào)限制公權(quán)力和合理配置私權(quán)利，給予每個個體平等的保護。以法治思維和法治方式進行國家治理、政府治理、社會治理，方能在轉(zhuǎn)型時期凝聚改革共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現(xiàn)自身利益最大化。

（責(zé)任編輯：張紀）